关于国家环境标准和地方环境标准

    

    （一）没有形成科学的环境质量标准体系

    过去，因为投入不足，对环境质量标准体系研究得不够，有许多关键问题如环境质量标准的构成、功能和种类、环境质量标准应体现的原则、环境质量标准与排放标准的关联、国家质量标准与地方环境质量管理目标的关系等，并没有一个比较明确的界定。因此，环境质量标准在制定与实施过程中，存在一定的盲目性和随意性，产生一系列问题而难以解决。最现实、最突出的问题之一就是虽然有了若干质量标准，但是并不能形成一个系统的、配套的、科学的环境质量标准体系，使环境质量标准实施中的适用条件、范围、功能、用途以及时限要求不确切、排放标准是否要与质量标准挂钩不明确等。这些问题造成了标准实施和管理中的混乱，并直接影响到环境质量的改善和环保工作的发展。从发展的角度看，现有各个标准虽在过去确实发挥了很大作用，但以现代环境管理要求来衡量，无论在数量上或质量上它们都不能满足日益发展的需要。目前，从全局出发，考察影响环境质量标准体系的主要因素，把现有分散的各种标准汇总成一个完整体系显得尤为关键。

    （二）国家环境质量标准与地方环境质量标准存在严重不平衡的局面

    目前，在我国环境质量标准体系的建设中，存在着国家环境质量标准和地方环境质量标准严重不平衡的情况，即国家制定的环境质量标准相对较多，地方制定的环境质量标准相对较少，根本满足不了各地因经济技术条件和环境管理水平不同对环境质量要求不同的需要，造成了各地主要依靠国家环境质量标准进行环境质量管理的现状。无论多么复杂多变的情况，各地还是纷纷向国家寻求相应的标准来解决，把本来应由地方发挥积极性解决的环境质量问题都推给了国家。这样长期积累的结果是，地方环境质量标准建设越来越弱，国家环境质量标准建设越来越不堪重负，无论如何也满足不了环保的需要。造成这种情况的原因，还是由于过去对国家标准和地方标准的相互关系研究不够，两者之间的作用没有清晰的划分，两者间的相互定位也不甚明确，使许多人都产生了一种模糊的认识，认为国家标准是最权威的，只要执行国家标准就没错。因此，在环境管理中，一些地方根本不管本地的实际情况和需要，硬搬国家标准，国家标准不符合实际情况的，一味要求国家出台标准来满足各地不同情况的需要。还有一些地方环境管理部门根本不注重地方环境质量标准体系的建设，既没有专职的环境质量标准管理人员，也没有研究单位专门研究地方环境质量标准体系建设。有的省级环境管理部门虽然有一定的环境质量标准管理人员，但其主要精力也并没有完全集中在环境质量标准的建设和管理上。

    （三）对环境质量标准与污染物排放标准的作用与关系理解上有误区

    环境质量标准与污染物排放标准是我国环境标准体系中两大重要的标准系列。这两大标准系列都是为了消除环境污染、改善环境质量、保护生态环境、保障人体健康而设置的，这是它们共通性的一面。但是环境质量标准和污染物排放标准在具体的功能作用上，以及在实施的方式上应该是不一样的，这是它们差异的一面。然而在多年来的工作实践中，人们忽视了两者的异同点，或者说没有特别地关注两者之间在使用功能上和性质上究竟有什么差异，较多地注重了两者共性的一面。因此，有时候在实践中出现混淆环境质量标准和污染物排放标准作用的情况。对于什么情况下适用环境质量标准什么情况下适用污染物排放标准以及两者的实施方式的差异实践中令许多执法者很困惑。

    （四）对环境质量标准与环境技术法规的认识上有误区

    在国际上，环境标准与环境技术法规是有根本区别的，主要表现为：（1）标准一般是由非政府组织制定或发布，而技术法规都是由政府制定和发布；（2）标准包含的内容仅仅是通常的技术要求，而技术法规包含的内容不仅有技术要求，还有实现这些技术要求的技术路线和技术措施、合格评定程序（检测方法）、监督实施的手段和程序、违反要求的责任等技术管理的内容；（3）标准是一般性技术文件，不是法规，其实施不具强制性，而技术法规不是一般性技术文件，具有法律法规的性质，实施效力具有强制性；（4）标准可以实现国际上的统一，如ISO系列标准、IEC系列标准等，而各国技术法规是不一致的，也不可能实现国际上的统一；（5）标准是企业、社会团体进行产品质量控制和技术管理的自我约束工具，而技术法规是政府行政执法部门行政管理和行政执法的法律工具；（6）标准的实施是自愿的，其实施的驱动力是市场需求，而技术法规的实施是强制的，由政府部门通过行政和法律手段实施。由于我国过去没有技术法规这个专门的概念，故目前我国没有建立专门与国际接轨的技术法规，把应由技术法规的内容硬套进了适用于产品质量管理的标准化管理范畴，把标准分为了强制性和推荐性标准，统一用强制性标准取代了技术法规的功能，统一编号由政府部门发布。这种方式导致我国环境标准体系与国际通行规则没接轨，造成了管理工作上的混乱，也导致标准实施不力。在环境质量标准方面存在的问题具体表现为：（1）环境质量标准套用产品标准的形式只有环境污染防治方面的技术要求，而缺少像技术法规那样包含技术措施、评判、管理、监督、实施等方面的要求，使其可操作性不强，难以得到有效的实施；（2）尽管我国环境标准作为强制性标准，在全社会进行强制实施，但从法律依据上来说是不充分的，因为按国际惯例，只有法律法规才是强制实施的，标准只能是推荐性建议性的，不存在强制性实施的问题；（3）把环境标准这种环境技术法规性质的政府规章简单类同于产品标准，纳入到标准化法规的管理系列中去，使环境标准生搬硬套产品标准的模式，进行标准化管理，制约了环境标准的发展。因为只有产品才能实现生产的标准化，而环境标准应该是技术法规，是为政府环境管理服务的技术性法律工具，它是由一个国家或地区的经济状况、技术水平、环境容量、管理目标、政府管理方式等因素来决定的，故各国的环境技术法规都是不一样的，国际上也没有统一的环境标准。因此，环境标准不可能像产品生产那样实现标准化；（4）把环境技术法规定性为环境标准，导致环保部门和标准化管理部门管理职能上的交叉和混乱，在地表水质量、汽车排放控制和其他领域出现不同部门发布两套相同环境标准的现象，使社会和企业无所适从，也给环境管理造成混乱，既影响了环境标准的严肃性，又影响了环境标准实施的有效性。

    （五）保障环境质量标准实施的环境保护法律体系不完善

    完善的环境保护法律体系是环境质量标准得以全面有效实施的重要保障之一。我国环境保护工作一直十分重视环境法制建设，到目前为止，我国已经建立了数十部环境保护方面的法律法规，地方政府已根据各地环境保护的需要制定了相应的地方性环境保护法规，国家和地方环境保护法律法规的建立，为保障环境标准的实施发挥了重要作用。但是，现有的环境保护法律法规体系仍然存在不足，还不能全面地为环境标准的实施提供充分的保障条件。主要问题在于，我国过去的环境法制建设比较注重原则性要求性的法律的制定，而忽视程序性操作性的法律建设，由于不同的人对环境标准有不同的理解，在操作实施上也会有不同的作法，这就给环境标准的贯彻实施带来比较大的随意性。从法律的角度来说，法律程序是法律原则或要求得以全面贯彻实施的必要条件和保障，如果违反法定程序，其他一切问题都无从谈起，可见依法定程序办事是执法活动中十分重要的要求。程序性操作性方面的法律法规不完善，是我国环境法律体系建设中的一大缺陷。

    （六）保障环境质量标准实施的管理体制不科学

    我国环保法规定各级地方政府对本辖区的环境质量负责，这样的责任规定是基于地方政府对辖区内的对环境质量有重大影响的各种经济活动有决策权而设定的。各级环境保护部门是环境行政执法监督部门，主要行使对所有社会法人在从事管理、生产、经营等活动中是否遵守环境保护法律法规的情况进行监督的职权，这种执法监督主要体现在对企业执行污染物排放标准的监督上。但是在实践中地方各级政府会把对本辖区环境质量负责的责任同地方各级环保部门对环境行使监督管理的职责等同起来。因此，地方各级环保部门不仅是所辖区域的环境行政执法部门，也是各级地方政府领导下的代替地方政府承担环境保护的责任，对环境质量负责的职能部门。我国环境管理领导体制是横向的以块为主的领导体制，这样实际上地方各级环保部门就失去了独立行使环境行政监督执法权的地位，更多承担了对环境质量负责的角色，导致环境法律法规和环境标准的实施在许多地方受到不同程度的行政干扰，特别是在地方保护主义严重的地方，环保部门的执法职能被削弱，环境标准不能得到贯彻落实。实践中，这种由于管理体制不顺造成环境保护法律法规和环境标准不能得到有效贯彻实施的问题具体表现为：第一，在环境标准管理体系的横向关系方面，存在着严重的职责交叉问题，出现针对同一因子发布两个标准的现象，使得企业无所适从，不知该执行哪一个环境标准，这不仅影响了环境标准的严肃性和权威性，也影响了环境保护工作本身。第二，在环境标准管理体系的纵向关系方面，存在着环境标准管理的队伍不健全，上下层级之间职责不清，缺乏系统明确的运作规范，以及纵向的监督约束力不强，对企业执行环境标准的措施不力等问题。这些问题直接影响了环境质量标准执行的有效性和规范性。