提高税务工作人员的素质

    

    税务人员是国家税收职能的法定履行者，是俸禄国家财政的人民公仆，税务工作人员的行为涉及我国税收环境建设的大事，应该予以重视。因此，加强税务工作人员职业培训，提高税务工作人员的素质应该成为我国个人所得税改革的一个重要方面。笔者认为要提高税务工作人员队伍素质，需要做到以下几点。

    1．加强教育疏导，提高税务工作人员政治素质

    应该经常开展学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的学习会和交流会，使税务工作人员能坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验，保证党的路线、方针、政策在基层的贯彻落实，不断提高税务人员的政治理论水平。此外，还应该带领税务工作人员认真学习《全国税务系统思想政治工作条例》，深入开展理想信念教育，爱国主义和集体主义教育，社会公德、职业道德、家庭美德教育，法制教育和党风廉政教育，广泛开展群众性的思想政治工作，使广大税务工作人员树立正确的世界观、人生观、价值观。

    2．加强业务培训，提高税务工作人员业务素质

    应该充分利用税务系统内外的教育资源，形成多层次、多渠道、大规模的税务工作人员教育培训体系，并利用信息技术，加快建立税务系统远程教育培训网络，加强组织管理和考核评估。规范学历教育，鼓励税务工作人员参加计算机、注册会计师、注册税务师、律师等与税务工作密切相关的资格认证考试，大力培养高素质、高层次专业人才和复合型人才。积极开展岗位技能竞赛，发掘和培养各类业务尖子和业务能手。健全激励机制，建立各类优秀人才的奖励制度，营造鼓励学习、鼓励成才的氛围，还要特别注意对新招公务员和一线工作人员的在职教育培训。同时，可以考虑建立税务工作人员学习培训档案，并作为税务工作人员职称考核的重要依据，将业务能力培训考核与上岗、任职和提拔相挂钩，促使税务工作人员积极主动地提高自身业务素质。

    3．加强制度约束，提高税务工作人员法律素质

    我国税务工作人员是法律的执行者，是依法治税的最重要主体，法律素质的培养对于我国建设法治国家，实现依法治税的雄伟目标具有重要的作用。而法律素质的提高不仅要依靠教育和监督体制，更需要一整套完善、规范的法律、法规制度来完成。邓小平同志曾经指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”通过加强制度建设来约束、制约和激励税务工作人员的职业行为，强化其法律遵从意识。目前，我国税务工作人员法律素质的培养应该和《税收征管法》的贯彻实施紧密结合起来，既要按照《税收征管法》对税务人员的执法司责行为进行考核，又要根据职业道德规范促使税务人员端正思想、操守为重。这样才能有效强化税务工作人员的法律素质。

    4．强化社会监督，提高税务工作人员道德素质

    税务工作人员道德素质的高低往往与其所处的社会环境密切相关，其形成和巩固在很大程度上受制于社会税收环境，因此，加强税务工作人员道德素质建设，必须争取社会各界齐抓共管。应该充分发挥法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督的作用，把内部监督与外部监督结合起来，进行认真研究，采取得力措施，切实加以改进，从而营造出良好的社会环境，推进税务工作人员道德水准的提高。

    5．重视与时俱进，提高税务工作人员创新素质

    随着我国改革开放进程的加快，我国税务工作的逐渐国际化，这要求我国的税务工作人员必须加速知识更新，提升综合素质，努力学习财会、金融、法律、信息技术以及各种现代管理的新理论和新方法，使自己的知识不只局限于税务领域，并不断地拓宽境界和视野，着力把自己锻造成知识广博的复合型人才。这可以通过税务机关组织经常性的、形式多样化的税务时事学习会，借鉴国际税收工作经验，拓宽税务工作人员的知识面，并制定一套详细的指标将其创新能力量化，将其与其工资薪金、职务晋升等考核挂钩，提高税务工作人员培养自身创新能力的积极性。创新能力量化指标的建立可以考虑包括工作中提出的有创新性的建设性意见、参与经济管理和税务决策时提出的合理化建议、参与税收调研活动、发表于核心期刊的税收学术论文等内容。

    （四）改变税务部门工作思路

    目前，我国的税务部门工作思路在很大程度上受制于税收任务的完成程度，税务机关及其工作人员工作业绩的考核也与税收任务的完成密切相关，这使得税务部门容易单纯为了完成税收任务而工作，只将眼光停留在税收收入的总额上，对部分税源比较小、征管难度大的税目，比如，房屋出租所得、特许权使用费转让等所得放松征管，而税源比较大、征管难度小的税目，比如工资薪金等所得则成为征收的主要对象，这导致工薪阶层成为个人所得税的纳税主体，限制了税收发挥公平收入分配的作用。因此，税收工作思路的转变需要从完善个人所得税税源监控方式和个人所得税征收管理工作两个主要方面努力。

    1．完善个人所得税税源监控方式

    目前，我国对个人所得税税源的监控仍然使用收入源头监控的传统方式，这对以工资薪金为主要收入的群体发挥了很好的收入监控作用，但对于收入来源多样化、复杂化、隐蔽化的高收入阶层则无法很好地发挥监控功能。因此，要充分发挥个人所得税的公平收入分配的作用，需要在保持现行的传统收入源头监控方式的情况下，加强政务协作，形成合力，比如加强与财政、国税等组织收入部门的协作，与发改委、经委、工商局、统计局、技术监督局等掌握税源信息部门的协作，与代扣代缴单位的协作，与协助维护税收秩序、延伸地税部门执法权力的部门如公、检、法部门的协作，与新闻媒体的联系等。同时，还需要加快与金融机构信息共享网络系统的建设，通过多渠道汇总信息分析和监控个人家庭支出（消费支出、投资支出）以及储蓄存款等情况，以此来评估纳税人依法纳税的情况。多方协作的税源监控方式可以与现行传统方式相互补充，能够从更广阔的视角来进行税源的监控。

    2．完善个人所得税征收管理工作

    从我国现实经济出发，个人所得税在组织财政收入方面确实发挥着重要的作用，但在公平调解收入分配方面有着更重大的意义，因此，税务机关及其工作人员不应该只重视个人所得税的税收总额，还应该重视个人所得税税源结构，即应该结合个人所得税征收的覆盖面，计算在征收上来的个人所得税中，工资薪金、劳务报酬所得、个体工商户的生产经营所得等的各自占比，并分别与其对应的税源大小、征管难易程度对比分析，以此来考核税收工作绩效的高低。例如，在总体个人所得税收入增加的基础上，税源比较大而征管难度小的工资薪金所征得的税额占比相对较低应该为业绩优良。

    （五）严格依法治税

    依法治税始终是我国税制改革中一项长期而又艰巨的任务。自1988年首次确立“依法治税”的指导思想后，依法治税的思想逐步成熟，深入人心，税收法制建设取得了较大的成绩，依法治税工作取得明显成效。但是，从目前状况来看，税收法治水平与依法治国、依法治税的要求还有较大的差距，依法治税工作还需要进一步完善。

    1．进一步完善我国税收立法

    完善我国税收立法，应与我国的国体、政体、国情、经济体制和分税制财政体制相适应，与改革开放的形势相吻合，并且积极借鉴国际税收立法的有益经验，完善税收立法体制，丰富和充实税法内容，最终实现依法治税。

    （1）目前我国的税收基本法还是一项空白，而税收基本法却是税法体系的主体和核心，是税收领域的母法，因此，完善我国税收立法必须建立税收基本法。这需要借鉴国际经验，结合我国社会经济的特点，从健全税收法制和实现税法的统一出发，制定符合中国国情的税收基本法，以强化税法的系统性、稳定性和规范性，形成一个以税收基本法为统率，税收实体法和税收程序法并驾齐驱的完善的税收体系。

    （2）税收立法权应该按照财权和事权相一致原则，在中央与地方之间做合理配置。这样一来，既为中央政府集中了税权、财权，为实施有效的宏观经济调控，保证政治经济的稳定提供了物质保障，还能够逐步建立完善的地方税体系，使地方能够通过税收手段调控区域经济发展。因此，可以考虑将那些为保证全国政令统一，维护全国统一市场和公平竞争的地方税的立法权集中在中央，而其他的地方税中，对于税源普遍、税基不易转移、对宏观经济影响较小的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，中央负责制定基本税法，其余的实施办法、税目税率调整、税收减免等可赋予地方来制定；对于税源零星分散、纳税环节不易掌握、征收成本大，且对宏观经济不产生直接影响的税种的立法权可直接交付给地方。另外，地方政府可以考察当地经济资源优势后报请中央审批开征地方新税种，并制定具体征税办法。

    2．进一步加强税收执法力度

    加强税收执法是依法治税的核心，是真正建立法制税收环境的重要保障。加强税收执法力度要求税务机关坚持“聚财为国、执法为民”的税收工作宗旨，不断增强执法为民意识，实施阳光执法，推行政务公开，深化行政审批制度改革，提高税收执法水平。要求税务机关建立和完善税收执法责任制，主要包括完善岗位责任体系，在借鉴过程控制的管理理念的基础上再造业务流程，按照公平性、合法性、针对性、便利性、真实性的要求建立科学的考核指标体系，严格过错责任追究制度等。要求完善税收执法监督机制，主要包括加强税收执法行为的事前监督，对重点环节执法行为的事中监督，对执法行为的事后监督。此外，还要立足防范，依托计算机建立全方位的税收执法监控体系，强化上级对基层执法权力的监督，完善并推进巡视检查制度，加强干部队伍素质建设等。

    3．进一步加强税收违法惩罚力度

    我国新的《税收征管法》规定：“对纳税人偷税行为，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。扣缴义务人采取前款所列手段，不缴或者少缴已扣、已收税款，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”^[33]而西方发达国家对税收违法行为普遍采用严厉惩处的威慑措施，比如，意大利税法规定，纳税人采取记假账、销毁凭证等手段偷税的，可处以1　000万里拉以下的罚款和5年以下的监禁。再如，美国每年对10%的纳税人进行抽查审计，一旦查出有偷税行为即使数额较少，也会被罚得倾家荡产，同时还要将偷税行为公布于众，使违法者声名狼藉。面对严厉的法律制裁，很多纳税人在偷税面前会望而却步。相比之下，我国对税法违反行为的处罚过轻，查处几率较小，对纳税人不足以产生强大的法律威慑力量，这成为我国自1994年实施个人所得税至今，税款流失现象愈演愈烈的重要原因之一。因此，我国应当加强偷税、抗税等税收违法行为当事人的处罚力度，加大其冒险偷逃税款的成本，减少税收流失现象，保证税款的顺利征收，充分发挥个人所得税的公平再分配的调节功能。

    4．进一步协调利益分配关系

    总体而言，中央利益和地方利益是始终统一于人民根本利益的，我国1994年开始实行的分税制财政管理体制已经充分体现了中央与地方利益的协调，但由于社会经济环境的不断变化，也不排除在某个环节、某个时期、某些地区形成中央和地方事权财权不统一的现象。因此，在坚持地方局部利益服从、服务于全局利益的基础上，也要充分考虑地方局部利益，进一步处理好中央利益与地方利益的关系，深化分税制财政管理体制改革，通过改革和完善税收管理体制来促进依法治税，为依法治税提供一个良好的体制环境。

    具体说来，深化分税制财政管理体制应该考虑财权向地方财政的适当倾斜，或者将现由地方政府承担的部分事权划分给中央承担，以实现财权与事权的对称。此外，还应该考虑将分税制改革与行政区划改革结合起来，变五级财政为三级财政，这样不仅适应了省管县的改革趋势，提高了行政效率，而且能够解决省与省级以下财政的分配问题，保证市县乡级别政府公共物品的正常提供。同时，还要合理配置中央与地方的税种，适当提高共享税中的增值税的地方分享比例，并将酝酿中的不动产税、遗产税与赠与税、社会保障税等新税种划给地方。最后，还必须建立规范的财政转移支付制度，根据各地方政府的标准预算，实施有重点的转移支付，并建立转移支付的社会监督体系。

    （六）建立规范的稽核制度

    规范的稽核制度是加强税源监控和税收征管的重要保障，是提高税务机关征管水平的一个重要方面，笔者认为建立规范的稽核制度应该注意以下几点。

    1．完善核定征收办法，提高核定征收管理水平

    由于目前我国大多数个体工商户、个人独资企业和合伙企业账务记载都不完善、健全，不符合查账征收的条件，因此，在大多数情况下，对这些群体采用的都是核定征收的办法，即根据收入总额或费用总额以及事先核定的应税所得率计算出来应纳税额，或者按综合征收率或按照应缴纳流转税的一定比例附征个人所得税。但是，核定征收容易造成操作随意性增大，产生寻租空间和纳税人逃税空间，这需要改进具体操作方法。比如，采用电脑核定税款的办法，减少人为的因素。也就是说，在个体工商户办理税务登记时就为纳税人建立单独的经营信息网络账户，将纳税人经营详细信息，如纳税人名称、税务登记代码、经营地段、经营项目、经营面积、租金、从业人数、工资费用支出、核定毛利率等输入计算机并进行定期更新，再由计算机自动核定税收定额。

    2．完善稽查工作制度的标准化建设，采用稽查工作底稿制度

    稽查工作底稿是在每一类税种的工作底稿上，保留以往的“问题摘要”栏，并根据以往稽查工作中的经验教训，将和该税种有直接或间接关系的列为必查项目，并把可能发生偷逃税的环节和对应科目一一列出。其主要包括使用说明、基本情况类、营业税类、企业所得税类、个人所得税类、小税种类、发票类、附页及情况说明类。此外，还对各税种的查补退、处罚、滞纳金情况进行汇总。稽查工作底稿制度不仅把各税种、各必备指标都科学全面地反映出来，而且还可以相互取证、相互逻辑核对，从而形成一整套科学化、程序化的稽查质量管理体系，从整体上提高干部的综合素质和整体工作效率。

    3．建立个人收入交叉稽核制度

    目前，很多国家已经在税务系统内部形成了计算机共享网络平台，并与政府的经济管理机构和公共服务部门联通，充分利用计算机网络功能处理大量信息资料。我国也应该借鉴国际经验，建立计算机网络系统保存和汇总所有与纳税人身份识别号码相关的记录，进行科学的加工整理，并且用这些信息与纳税人申报表上的记录进行交叉稽核，确定纳税人的申报质量和纳税人的信誉度，进而开展税款申报表的检查，一旦发现疑点即启动稽查程序。但是，交叉稽核制度需要大量的纳税人涉税信息，这要求我国税务机关加强与相关部门的合作，进一步提高税务系统与社会其他系统，如银行系统、社会保障系统信息共享的程度，克服自身获取资源的局限性，多渠道多手段的收集信息，建立社会各部门配合的协税护税制度，扩大税源监控范围，为交叉稽核的实施提供有力的信息保障。