推进规模城镇化向人口城镇化的转型，以户籍人口城镇化为主要载体，以政策和体制创新为重点，有效释放城镇化的内需潜力，争取到2020年基本形成户籍人口城镇化的新格局。
（一）我国进入户籍人口城镇化的新阶段
改革开放38年来，我国城镇化的动力机制已发生深刻变化。未来五年，产业变革、消费升级拉动的人口城镇化呈现加快发展趋势。
1．工业化和产业发展拉动的城镇化有逐步放缓的趋势
我国近38年城镇化的快速发展，主要是靠工业化和产业发展的拉动。最典型的是城市围绕工厂而形成，“一厂一城”的现象比较普遍。当工业化总体上达到一定水平，甚至出现产能过剩时，工业主导下的城镇化，对消费的抑制和人口城镇化的排斥作用就开始显现。近年来，有些地方出现的“鬼城”就是工业城镇化导致的典型现象。高度依赖资源开采和重化工业而形成的“工业城镇”“工厂城镇”发展模式，如果不能适应消费升级和人口城镇化的需求变化尽快转型，城镇支柱产业的衰退必然导致城镇的衰落。
2．消费结构升级推动人口城镇化加快发展
进人发展型新阶段，城乡居民基本的生存性需求减少，发展型消费需求全面提升，尤其表现为农村居民和农业转移人口对教育、医疗、养老、文化等服务型消费需求以及耐用消费品需求的快速增长。居民消费结构升级，为人口城镇化的发展提供了重要的推动力。
（1）从农村内部看，随着经济发展和农民生活质量的提高，包括专业承包经营人员、私营企业主以及其他农村先富起来的人口，为追求生活质量和更好的发展前景，正逐渐向城镇尤其是县城迁移。
（2）从进城农业转移人口看，一部分农民工经过长期奋斗，逐步在城镇有稳定就业，也具有较高收人，尽管他们还是农村户籍，但生活方式和消费方式已经市民化。
（3）在城市有稳定工作、居住条件和稳定收人（但总体收人不高）的农民工群体，特别是随着城镇社会保障制度、住房制度、教育等基本公共服务范围的不断拓展，他们也会逐步把子女、父母接到身边，从而带动人口的城镇化进程。
（4）对于相当一部分没有、短期也不可能拥有稳定工作和居住条件的农民工和年龄偏大的农民工，会选择在原籍中小城镇购房解决父母与子女的市民化。
3．城乡一体化制度创新将加速人口城镇化进程
（1）城乡基本公共服务制度并轨将推动农民工市民化进人提速阶段。长期以来，农民工不能均等地享受城镇教育、医疗、养老、住房等基本公共服务，严重阻滞了农民工市民化进程。2006年国务院出台的《关于解决农民工问题的若干意见》，对农民工的社会保障制度建设做了较为全面的规定。特别是最近五年，农民工的社会保障制度逐步健全，城市住房保障制度开始把农民工纳人保障范围，农民工子女逐步享受与城市居民子女基本均等的义务教育，这一系列促进农业转移人口与城市居民享有均等化的基本公共服务政策措施，推动了农民工及其家属融人城镇化进程。
（2）户籍制度改革将加快人口城镇化。2011年以来，国务院先后出台《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》《关于进一步推进户籍制度改革的意见》等政策文件与规划，把加快户籍制度改革作为推进新型城镇化的重要举措，目的就是逐步取消城乡居民因户籍制度差别而导致的基本公共服务差距，保障城乡居民公平分享城镇化成果。总的来看，“十三五”，户籍制度改革步伐的加快将进一步推动人口城镇化进程。
【专栏2-1】
党的十八届三中全会以来中央关于户籍制度改革的主要部署
2014年3月16日，国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》明确提出，要建立居住证制度，全面推行流动人口居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并作为申请登记居住地常住户口的重要依据。
2014年7月24日，国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，提出建立“以人为核心、科学高效、规范有序的新型户籍制度”和进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度等发展目标。
2014年9月12日，国务院印发的《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，提出农民工及其随迁家属在输入地城镇未落户的，可依法申领居住证，持居住证享受规定的基本公共服务。在农民工输入相对集中的城市，主要依托社区综合服务设施、劳动就业社会保障服务平台等现有资源，建立农民工综合服务平台，整合各部门公共服务资源，为农民工提供便捷、高效、优质的“一站式”综合服务。
2015年12月20—21日举行的中央城市工作会议提出，要推进规划、建设、管理、户籍等方面的改革，要提升管理水平，着力打造智慧城市，以实施居住证制度为抓手推动城镇常住人口基本公共服务均等化，加强城市公共管理，全面提升市民素质。
2016年1月1日，《居住证暂行条例》（国务院令第663号）正式实施，规定在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利向常住人口全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。
资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。
（二）户籍人口城镇化率将达到50%
到2020年，基本形成户籍人口城镇化的新格局，重在实现人口城镇化率达到50%左右，并以此作为“十三五”新型城镇化的重要指标之一。
1．2020：我国户籍人口城镇化率将达到50%左右
2011年，常住人口城镇化率超过50%关口，城镇常住人口首次超过了农村常住人口，这是我国经济社会结构的一个历史性变化，标志着我国总体上进人城镇化时代。2015年，我国常住人口城镇化率达到56.1%，但户籍人口城镇化率只有39.9%。[7]“十三五”，按照党的十八届五中全会提出的“户籍人口城镇化率加快提高”的目标要求，深化户籍制度改革，加快推动城乡基本公共服务均等化，未来五年户籍人口城镇化率有可能以每年不低于2个百分点的速度提升。估计到2020年，我国常住人口城镇化率将有可能超过60%，户籍人口城镇化率将提高到50%左右。从现实情况看，只要以农民工市民化为重点的相关改革到位，到2020年达到50%以上的户籍人口城镇化率是有条件、有可能的。
2．常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距缩小到10%左右
（1）将两者差距控制在10%左右作为“十三五”城镇化发展的预期性指标。根据统计数据计算，2000—2015年，我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距从10.5个百分点扩大到近16.2个百分点。目前，我国2.7亿农民工虽然在城市工作，但难以享受与城市居民同等的教育、就业、社会保障等基本公共服务，仍处在“半城镇化”状态。从现实情况看，农民工问题已经成为城乡二元制度结构矛盾的焦点。到2020年，应将常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距缩小到10%左右作为全国城镇化转型发展的预期性目标，即常住人口城镇化率达到60%，户籍人口城镇化率达到50%，其他人口纳人流动人口管理。
（2）部分地区差距可以缩小到5%～10%。对于山东、江苏、吉林、黑龙江、青海、宁夏等省份，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距已在10%左右，可以相应加快户籍人口城镇化进程（见表2-2）。例如，2012年江苏省常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差7个百分点。根据《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014—2020年）》，把“有序推进农业转移人口市民化作为推进新型城镇化和城乡发展一体化的首要任务”，使户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小到5%。
（3）对于两者差距较大地区，可以设置缓冲时间和采取过渡性办法。东部沿海地区和北京、上海等发达城市，是农业转移人口的主要流人地，缩小常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距难度较大。一方面，可以先实现公共服务由户籍人口向常住人口扩展；另一方面，逐步消化存量，优先将有稳定就业、稳定住所、连续居住多年和参加当地社会保障的农民工群体市民化。对于流动性大的农业转移人口，将其纳人流动人口管理。
表2-2 2013年我国常住人口与户籍人口城镇化率比较 （单位：%）
续 表
数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴2014》，中国统计出版社，2014年；国家统计局人口和就业统计司：《中国人口和就业统计年鉴2014》，中国统计出版社，2014年。
