中国国家赔偿法的历史发展

    三、中国国家赔偿法的历史发展

    (一)中国国家赔偿法的演进

    我国最早关于国家赔偿的规定出现于1934年的宪法草案，此宪法草案第26条规定：“凡公务员违法侵害人民之自由或权力者，除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任。被害人就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。”1946年12月，国民党制宪国民代表大会通过了该宪法草案，标志着中华民国正式承认国家赔偿制度。1959年台湾地区公布了“冤狱赔偿法”，规定了冤狱赔偿的适用范围及要件、赔偿程序、赔偿金的支付等方面的内容。1980年台湾地区又公布了“国家赔偿法”，规定了赔偿的范围、赔偿请求权及其时效、赔偿义务机关、赔偿方法、法律适用等。

    新中国成立之前，共产党在革命根据地也建立了国家赔偿制度。如抗日战争时期颁布的《山东省人权保障条例》第10条规定：“凡各级政府公务人员违法侵害人民之自由或权力者，除依法惩办外，应负刑事及民事责任。受害人得就其所受损害依法请求赔偿。”

    新中国最早出现的规定国家赔偿责任的法律文件是1954年1月颁布的《中华人民共和国海港管理暂行条例》，该条例第20条规定：“港务局如无任何法律依据，擅自下令禁止船舶离港，船舶得向港务局要求赔偿由于为离港所受之直接损失，并得保留对港务局之起诉权。”1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，五四宪法第97条规定：“由于国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利”，新中国第一次从宪法上确立了国家赔偿制度。而1975年和1978年两部宪法都没有规定国家赔偿制度。1982年宪法对国家赔偿加以规定，该法第41条第三款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”1986年《民法通则》对国家赔偿问题作了具体规定，该法第121条规定：“国家机关或国家机关工作人员在执行职务中侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”1989年《行政诉讼法》详细规定了行政赔偿请求权的主体、责任主体、赔偿条件、赔偿程序及赔偿费用等方面的内容。1994年5月12日全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，自1995年1月1日起实施。该法共六章，35条，规定了国家赔偿的总则、国家赔偿的范围、赔偿请求人和赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准及其他规定。

    国家赔偿法的实施，不仅完善了国家法律责任体系，也为保护公民权利提供具体的制度保障。但是，国家赔偿法实施的效果并不理想，以至于有人戏称“国家赔偿法是国家不赔法”。自1995年国家赔偿法施行以来，截至2010年10月，全国法院共受理一审行政赔偿案件67 354件，审结59 611件，赔偿金额17.17亿元。全国法院受理国家赔偿案件97 725件，审结89 123件，结案率为91.20%。其中除上述一审行政赔偿案件外，还受理刑事赔偿和非刑事司法赔偿案件30 371件，审结29 512件，决定赔偿9 878件，支付赔偿金额39 220.7万元。国家赔偿法实施十五年来，全国法院国家赔偿案件的总量不足十万件，年平均6 515件，每个省年平均210件。有相当省份国家赔偿案件数量更少。例如，1995年至2004年12月，甘肃全省法院国家赔偿委员会共受理国家赔偿案件553件，已审结552件，决定赔偿213件，赔偿金额851.559 8万元。在已审结案件中，刑事赔偿案件376件，非刑事赔偿案件176件。其中法院作为赔偿义务机关的307件，占受案总数的55.5%，检察院作为赔偿义务机关的156件；公安机关作为赔偿义务机关的71件，其他赔偿义务机关19件。北京市的情况也类似，从1995年至2004年12月，北京市受理并作出判决的国家赔偿案件89件，赔偿金额累计219万。与民事、刑事、行政案件相比，国家赔偿案件“少得可怜”的状况与公民现实遭受侵害的客观事实以及每年数量庞大的信访案件形成巨大反差。在社会各界的呼吁下，国家赔偿法完成修改，2010年4月29日，十一届全国人大常委会第十四次会议通过了《关于修改国家赔偿法的决定》，自2010年12月1日起施行。修改后的国家赔偿法取消了确认程序、畅通了请求渠道，改变了归责原则、扩大了赔偿范围，完善了赔偿程序、增加了举证质证，提高了赔偿标准、改进了经费保障。

    (二)中国国家赔偿法的特色

    我国国家赔偿制度起步较晚，在制定《国家赔偿法》时充分借鉴了他国经验和先进做法，并结合自身国情进行了制度的安排；近年来，针对《国家赔偿法》在实际运行中出现的问题，在修订时作出了相应的完善。总体而言，我国国家赔偿法具有如下特色：

    第一，国家赔偿法确立了多元归责的原则。国家赔偿确立的归责原则主要是违法归责，同时兼具结果归责、过错归责。可以这样认为，为适应不同情形的需要，国家赔偿确立了多元归责原则。在归责原则方面，2010年对《国家赔偿法》的修订与以前的规定相比较，最重要的变化是将“违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益”改为“有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形”，不再使用“违法”一词概括行政赔偿、刑事赔偿和司法赔偿中的各种不同情形，而是实事求是，分则中规定的是什么情形就是什么具体的赔偿范围，避免因对归责原则的不同理解而影响对具体赔偿范围的执行。^[26]具体而言，行政赔偿以违法为归责原则(参见第三条规定)；刑事赔偿采取了违法归责和结果归责相结合的归责原则(参见第十七条规定)；司法赔偿采取了违法归责和过错归责相结合的原则(参见第三十八条规定)。

    第二，在立法体系上，除国家赔偿统一法典外，宪法、其他法律、法规及规范性文件也对国家赔偿作出了一定的规定。在《中华人民共和国国家赔偿法》制定以前，已有相关法律、法规对国家赔偿做出了规定，国家赔偿法十分重视同这些法律、法规的协调，国家赔偿法实施后，这些规定也未失去效力。也可以说这是一个具有一定等级的规范体系，其中《宪法》处于基础地位，《国家赔偿法》是其核心所在。

    第三，国家赔偿法在内容上采取了统一立法的方法，包括了行政赔偿、刑事赔偿和司法赔偿等；在体例结构上，我国国家赔偿法集实体法与程序法于一身，在规范国家赔偿责任的同时，又对国家赔偿程序及国家赔偿计算标准等做出了规定。

    第四，区分了国家赔偿与国家补偿。国家补偿是指国家对国家机关及其工作人员在行使职权过程中因合法行为侵害公民、法人或者其他组织合法权益造成损害或因其他特定原因导致他人合法权益的损害而应承担的责任。国家补偿是基于社会福利国家思想而产生的，它不仅可以弥补国家赔偿制度的不足，而且可以协调私人利益与公共利益。^[27]可见，虽然国家赔偿与国家补偿都是国家对国家机关及其工作人员行使职权过程中给公民、法人或者其他组织合法权益造成的损害采取补救措施，但是，两者仍然存在许多区别：其一，原因不同。国家赔偿是基于违法行政所致，而国家补偿针对的是合法行为或特定事由的出现。其二，范围不同。国家赔偿的范围小于行政补偿的范围。在我国，国家赔偿仅限于人身权和财产权的损害，而国家补偿没有这种限制。另外，国家赔偿有最高限额，而国家补偿是补偿实际损失。其三，程序不同。国家补偿，既可能发生在损害之前，也可能发生在损害之后，解决方式一般是通过国家机关与公民协商来解决，协商不成的，可以提起诉讼。

    (三)中国国家赔偿法的完善

    《中华人民共和国国家赔偿法》自1995年实施至今，其间经过2010年修订，法律文本自身的不断完善虽然极大地促进了公民权利体系的完善，并促进了我国民主法治建设，但是毋庸置疑，随着社会的发展，我国国家赔偿制度依然存在一定的问题，需进一步完善。

    首先，国家赔偿法律体系。由于我国在制定国家赔偿法之前，已经有相关法律就国家赔偿做出了规定，国家赔偿法制定之后，这些规定依旧未失去效力。故此，我国有关国家赔偿制度的规定出现了数法并存的局面，虽说国家赔偿法在制定时尽量做到了与相关法律规定的协调配套，然而彼此之间的矛盾依旧存在，彼此之间的关系也不明朗，尤其是《民法通则》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》之间。比如说，《国家赔偿法》规定的“行使职权”同《行政诉讼法》第9章规定的“具体行政行为”，以及《国家赔偿法》同《民法通则》第121条之间的关系。

    其次，国家承担赔偿责任的范围。我国国家赔偿制度一个显著的缺陷就是国家赔偿范围依然较窄，虽经修订，该问题仍然饱受争议。目前，有一些观点认为下列事项应该纳入国家赔偿的范围：其一，公共设施致人损害的国家赔偿。公共设施是指国家为公共目的而设置和管理的有体物，如道路、桥梁、堤防、下水道、办公场馆等。西方不少国家都已将公共设施致人损害纳入国家赔偿范围。其二，抽象行政行为致害赔偿。抽象行政行为是指行政主体以不特定的人或事为对象所实施的行政行为，一般表现为行政机关制定和颁布普遍性行为规范的活动。按照法律规定，我国的抽象行政行为包括两种：行政立法和其他抽象行政行为。1997年最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第6条明确将抽象行政行为排除在行政赔偿范围之外。对行政立法造成的损害，世界许多国家均规定国家不负赔偿责任，但对于其他抽象行政行为造成的损害，均纳入国家赔偿的范围。除上述之外，对于裁量行为、内部行政行为、复议终局的具体行政行为、国家行为，如果违法或者过错导致相对人受损的，也应该纳入行政赔偿范围^[28]。其三，受教育权及政治权利受损的赔偿。我国国家赔偿法仅规定了对人身权损害和财产权损害的行政赔偿，受教育权和政治权利受到损害无法获得行政赔偿。但是，受教育权和政治权利是公民完善自我、同他人进行交往及参与社会活动的保障与关键，与人身权、财产权具有同等的重要性。因此，可以考虑将公民受教育权和政治权利的受损纳入国家赔偿的范围。其四，应增加人身权中人身自由权、生命健康权以外的权利受损赔偿。民法中规定了人格权中除人身自由权、生命健康权以外的婚姻自主权、肖像权、隐私权、名誉权的民事赔偿，相应地，在行政主体侵犯相对人合法权益时，受害人同样有权取得行政赔偿，亦应作为国家赔偿标准对受害人给予充分的权利救济。