西方国家公务员制度的形成与发展

    （一）西方国家公务员制度的形成与发展

    西方国家公务员制度的形成经历了一个相当长的历史过程。它和各国的政治经济发展有着密切的关系。其中，英国是世界上最早建立常任文官制度的国家。而且发展得比较完备，在西方文官制度中具有一定的代表性。

    1.英国公务员制度的形成和发展。现代意义上的英国文官制度是从19世纪中叶开始的，这个过程可以追溯到东印度公司的官制改革。1765年英国驻印度总督罗伯特·克拉夫鉴于英属印度吏治的腐败，着手从两个方面进行整顿：一是禁止公司职员公开受贿舞弊，二是直接从伦敦选官员到印度任职。1813年起，凡是英籍文官必须先到黑利伯里学院进修四个学期的历史、语文和印度法律等课程。其目的是为了加强大英帝国对印度的殖民统治。英属印度的吏治改革推动了英国国内文官制度的改革运动。

    在19世纪初，英国的议会还制定了一系列重要的立法，特别是制定了许多重要的社会立法和经济法规，国家管理职能逐渐转向经济管理方面，这种情况使政府感到有必要让更多具有较高文化水平的人来担任公职，以满足管理社会和经济活动的需要。

    在19世纪40至50年代，英国首先完成了工业革命。同时，随着政党政治的发展，政府中的一般官吏经常受到党派的庇护。拉关系、讲门第，卖官鬻爵之类的丑闻屡见不鲜，政府声名狼藉，新兴的资产阶级产生了改革官吏制度的强烈要求，建立资产阶级自己的文官队伍已势在必行了。

    1833年政府各部开始实行官职考试补缺制度。这一举措使英国人事制度改革迈出了极为重要的一步。1853年自由党首相格拉斯顿委派斯坦福·诺斯科特爵士和查尔斯·屈维廉爵士在全面调查英国任用官吏的情况，翌年他们就提出了《诺斯科—屈维廉报告》，报告建议设立一个考试委员会，按照才能和教育程度录用应考的年轻人。这个报告成为英国建立文官制度的理论依据，从而也奠定了英国文官制度的基础。

    1855年5月英国政府颁布了《关于录用五国政府文官的枢密院令》，决定成立文官委员会，办理各级公务员选拔考试事宜。1870年英国政府又颁布了第二个枢密院令。对文官的考试、录用、等级结构等重要原则，做了进一步的确立和完善。至此，世界上第一个现代文官制度在英国正式确立。1964年威尔逊出任英国首相之后，任命富尔顿负责研究并制定改革英国日益腐败的文官制度的计划。由于重视“通才”在英国有很久的传统，认为受过优质高等教育的人最适合于担任公职。那时，打破“通才”一统天下的局面已成为改革文官制度的关键。对此，威尔逊曾经对富尔顿表示：我们高举专业化的旗帜，推倒“外行领导内行”的体制。1968年英国即颁布了《富尔顿报告》。这个报告反映了西方各国公务员制度改革的基本趋势，详细分析了传统文官制度的弊端，调整录用文官的原则，改革文官的选拔方法，并提出了相应建议。强调文官队伍知识结构和业务能力的专业化以及增加文官队伍的流动性。因此《富尔顿报告》成了英国文官制度改革的催化剂。到撒切尔首相执政时期，英国的文官制度又进行了一系列改革。

    总之，英国文官制度发展的历史表明，现代意义的文官制度是资产阶级工业竞争的产物，是议会政府不可缺少的组成部分，也是西方国家较为典型、较为完善的一种人事制度。

    2.美国公务员制度的形成与发展。美国的历史虽然不长，但其近代公务员制度也经历了一个演变的过程。美国公务员制度的形成大致经历了“个人徇私制”、政党“分肥制”到“功绩制”的过程。

    1883年以前，美国联邦政府没有正规的人事制度，没有专门负责人事管理的机构。总统任命政府官员按照“战利品属于胜利者”的原则，实行“分赃制”，即在选举中取胜的政党，把公职作为战利品分给该党的支持者。从此，分赃在美国盛行达半个世纪之久。“分赃制”弊端甚多，结果使政府腐化、效能低落。到了19世纪60—70年代，要求改革官员任命制度的运动日益高涨。直到80年代，因分赃不均而导致加非尔德总统被刺事件，才使官员制度改革提到议事日程。1883年美国国会正式通过了由议员彭德尔顿提出的文官制度法案（通称“彭德尔顿法”）。“彭德尔顿法”，是以英国文官制度为蓝本，结合美国自身的经验而制定的，具有美国的特点。

    “彭德尔顿法”的主要内容是：（1）通过“竞争性考试”选拔公职人员，并且从低级公务员开始，这是功绩制原则的核心，也是这部法律的中心思想。（2）相对的职业保障。凡通过文官考试而被录用的人员，不得因政治原因被免除公职。（3）文职人员在政治上保持中立，禁止“强制任何人采取政治行为”。

    这一法律的通过结束了“分赃制”时期，开始了以通过公开考试、择优任用官员与“功绩制”为主要内容的现代文官制度时期。1978年美国又制定了《文官制度改革法》，其重要改革主要有三点：（1）建立“高级行政职位”；（2）推行功绩工资制；（3）改革考核制度。改革法进一步总结了近百年文官制度，并对文官制度的改革提供了法律上的保障。

    3.法国文官制度的建立。法国的文官制度也是在第二次世界大战后确立起来的。法国从1846年起政府就多次努力试图建立统一的文官制度，但因党派林立，内阁多变，政潮迭起，政局不稳，均未成功。直到二战后，当时任临时政府首脑的戴高乐，参照英国的经验，于1945年设置了文官管理局。专门研究文官制度及有关教育制度的改革，这次改革的重点是：（1）将高级公务人员划分为文治行政人员和秘书行政人员两级；（2）调整大学课程，由技能教育改为广博的人文教育，在法律课程之外，增设政治、经济、行政等社会科学；（3）设立国家行政学院，培养高级行政人员；（4）将私立巴黎政治学校改为国立，使之成为国家培养一般公务人员的教育机构；（5）认定文官管理局是各部人事行政的指导联系机构；（6）成立最高文官制度协会，作为人事纠纷的仲裁机构。

    法国还以统一考试录用和培训高级文官，并在1946年颁布了统一公务员法，从而建立了统一的现代公务员制度。

    许多建立公务员制度的西方国家，在其发展的进程中，除了进一步制定各种法律、法规，完善公务员制度外，同时也不同程度地提出了改革公务员制度的要求和措施。这种改革要求和改革的进程，直接关系到政府人事管理体制的变化，引起了世界的关注。