学习《中华人民共和国中国人民银行法》
《中华人民共和国中国人民银行法》在我国金融宏观调控乃至整个经济发展中具有重要作用。这部法的制定和颁布是我国中央银行制度发展史上的里程碑,是我国经济与金融中的一件大事,必将对我国金融业乃至整个国民经济产生十分重要的深远影响。下面讲7个问题。
一、关于中国人民银行法的制定过程
中国人民银行从1979年开始着手起草银行法,1993年,经过多年的研究、论证,按照金融体制改革的要求,确定分别起草中国人民银行法(即中央银行法)和银行法(即商业银行法)。起草中国人民银行法的目的是,以法律的形式确立中国人民银行的法律地位,使中国人民银行能够真正行使中央银行的职能;明确中国人民银行是我国的中央银行,是国务院管理全国金融业的主管机关,在国务院领导下依法制定和独立执行货币政策,并对全国的金融业实施监督管理。在起草过程中,多次征求了国务院有关部门、有关单位、有关全融机构、专家学者及一些地方的意见,并听取了国际金融组织的咨询意见,研究、借鉴了国外有关中央银行立法的经验。1994年6月15日李鹏总理签署的国务院关于提请审议《中华人民共和国中国人民银行法(草案)》的议案,中国人民银行副行长周正庆在对这个草案作说明时说,草案共8章46条,对中国人民银行的性质和地位、组织机构、人民币、业务、与有关方面的关系、金融监督管理、财务会计等方面的内容作了规定。1995年3月18日八届全国人大三次会议通过了这部法律,共8章51条。同日,中华人民共和国主席以第46号令公布,自公布之日起施行。2003年12月27日第十届全国人大常委会第六次会议对这部法律作了修正。
二、关于制定中国人民银行法的必要性
中国人民银行法即中央银行法,是稳定币值,加强金融监督、完善和加强国家宏观经济调控,保障金融体制改革顺利实施的一部重要的基本法律。中国人民银行自1948年12月1日成立以来,在我国社会主义革命和社会主义建设中发挥着重要作用。改革开放以来,中国人民银行在国家宏观经济调控中的作用越来越重要。但是,由于没有一部专门的法律来明确中国人民银行的性质和任务,确立中国人民银行行使中央银行职能的法律地位,中国人民银行在国家宏观经济调控中的作用受到限制。1986年1月7日国务院发布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》对中央银行以及专业银行和其他金融机构的作用与地位、性质、职责及其金融业务活动应遵循的基本原则和有关金融管理等方面作出了明确规定,是发展我国中央银行制度的一部重要的行政法规,对保证中国人民银行领导和管理全国金融业起了重要作用。但是,随着金融体制改革的深化,这个条例的某些规定已不能适应形势发展的需要。党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和国务院《关于金融体制改革的决定》都要求,中国人民银行作为我国的中央银行,在国务院领导下独立执行货币政策,调控货币供应量,保持币值稳定;对金融机构实行严格的监管,维护金融秩序,保证金融体系安全、有效地运行。在这种情况下,迫切需要国家以法律的形式明确中国人民银行的性质和地位,保障中国人民银行制定和执行货币政策的科学性、权威性,保证金融体系稳健运行,以适应建立社会主义市场经济体制的需要。因此,制定中国人民银行法是十分必要的。
三、关于中国人民银行的性质和地位
当今社会,几乎人人都要与银行打交道,有的直接,有的间接。那么什么是银行?
银行是经营存款、放款、汇兑、储蓄等金融业务,承担信用中介的机构。它最早出现于意大利的水城威尼斯(1580年)。我国第一家银行是中国通商银行,成立于1897年。银行是商品经济的产物。商品经济的发展,促进了信用制度的发展,信用形式从最新的商业信用逐渐演进到银行信用,因而出现了现代银行。现代银行的主要职能是:
1.充当信用中介。银行以吸收存款的形式将社会上闲置的货币资金集中起来,又通过贷款把集中的资金分配出去,成为贷款人和借款人的中介,使闲置的货币资金得到充分的运用,加速资本的周转,成为货币资金积累的有力杠杆。
2.充当企业之间的支付中介。银行负责为企业办理与货币资金运动有关的技术性业务,例如货币的支付与结算、货币的保管与汇兑等,有利于节省货币的流通费用和缩短货币的流通时间。
3.提供信用工具,实现资金融通,引导和调剂社会资金的流向。
在我国传统的计划经济体制下,财政实行统收统支,各种资金计划管理,银行实际上成为社会各部门的货币出纳机构,成了附属于财政的、用信贷方式分配一部分财政资金的机关,银行的许多重要作用并没有得到充分发挥。
银行按其功能又可以划分为三类:
投资银行:一般是指经营长期投资业务的银行。在西方,投资银行主要是通过购入企业股票、债券进行投资,充当证券发行人与投资者的中介。
商业银行:是主要为工商企业筹集短期资金和提供业务服务的银行。它以吸收存款的方式汇集资金,放款给工商企业作为流动资金,还办理资金收付、汇兑,以及票据贴现和抵押贷款等业务。
中央银行:在现代市场经济中,除了上面谈的这些经营货币资本的银行企业之外,一般还有负责保持货币稳定的宏观管理当局,这就是中央银行。
中央银行是以控制一个国家的货币政策和金融体系、支持国民经济发展为其主要职责的公共机构。它的主要职能有三:一是发行货币,调节货币流通;二是作为政府金融货币方面的代理人,管理政府资金,对政府提供信用,认购国债,代理国库;三是通过贷款、存款准备金和公开市场业务对其他银行和金融机构进行管理,制定货币政策,调节货币价格与需求,支持经济的稳定增长。
中国人民银行就是我国的中央银行,即发行的银行、银行的银行和政府的银行。“中国人民银行的全部资本由国家出资,属于国家所有”,拥有资本和资产,可以依法经营业务;同时它又是国务院管理全国金融业的主管机关。关于中国人民银行的性质和地位,中国人民银行法第2条规定:“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行”。“中国人民银行在国务院领导下,制定和实施货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定。”第7条规定“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策,履行职责,开展业务,不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”中国人民银行的职责,法律规定有13项,如依法制定和执行货币政策;发行人民币,管理人民币流通;监督管理黄金市场;持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备;经理国库;作为国家的中央银行,从事有关的国际金融活动,等等。这些规定明确了中国人民银行的法律地位并对中国人民银行依法履行职责提供了可靠的法律依据。这样规定,既符合我国国情,又与国际通行做法基本衔接。
比如法国,巴黎是国际金融中心之一,法国1981年有388家注册银行,近400家金融机构和一些官方或者半官方的专业银行。其分支机构数以万计,遍布全国城乡和世界各地。这些银行和金融机构大体可分为五类,即存款银行、实业银行、中长期信贷银行、官方和半官方的专业银行和金融机构。
法兰西银行是法国的中央银行,是法国银行和货币管理体系中的主要组成部分。它既是国库的银行家和出纳,又是其他商业银行的银行;既掌管全国的货币发行,又负责贯彻执行国家的货币和信贷政策;既管理官方外汇储备,又负责维持法郎汇价;既负责法国与国际金融机构的联系,还负责制订法国的国际收支计划。另外,法兰西银行也是集中有关经济、金融和银行各方面情报的中心。法兰西银行是1800年由拿破仑建立起来的,最初是私人股份公司的形式,该行的领导权是由当时的200家最大的股东,即所谓“二百家族”所把持。后来,一步步由私营银行转变为官方银行,最后于1946年1月1日收归国有,成为法国的中央银行。
再如日本,日本银行是中央银行,和其他国家的中央银行一样,是“发行的银行”、“政府的银行”、“银行的银行”。其职能,一是全国唯一的货币发行银行。通过货币发行等手段,调节货币流通。二是作为政府金融货币方面的代理人,管理政府资金,对政府提供信用,认购国债,代理国库业务等。三是通过存、放款,贴现和有价证券买卖等业务,对私人银行和其他金融机构进行监督管理。作为中央银行,它的一切业务活动都是为了执行和体现国家的经济政策和金融政策。
在我国,习惯上把人民银行以外的银行称为专业银行,如农业银行、工商银行、建设银行、交通银行等。此外,还有一些政策性银行,如农业发展银行,按国家产业政策对某些部门和企业实行低息或者无息贷款,支持其发展。除中央银行以外的非政策性银行则称为商业银行,按商业行为准则进行操作。
四、关于货币政策目标
货币政策目标是一国的中央银行据以制定和执行货币政策的依据。实践证明,只有币值稳定,才能促进国民经济持续、快速、健康发展。中国人民银行的货币政策应以稳定币值为目标,通过调节货币供应总量并保持国际收支平衡,为国民经济的发展创造一个良好的货币金融环境,以此促进经济的增长。为此,法律规定“货币政策目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长”。这样规定,既明确了货币政策目标是稳定货币币值,又明确了通过保持币值稳定,促进经济发展。这一规定是很重要的。
政府的货币政策包括“法定准备金率”、“公开市场业务”、“贴现率”等手段,这几种手段如何发挥作用呢?
先谈谈“法定准备金”问题。要讲清这个问题,先要介绍一下“派生存款”的概念。在市场经济条件下,商业银行吸收存款后,总要保留一部分存款准备金不再贷出,用于满足正常经营的需要。这些准备金或者由商业银行自己直接持有,或者存入中央银行。
按照现代货币理论,在市场的货币供应量中,一部分称做基础货币,基础货币包括居民持有的现金、商业银行自己保有的存款准备金及其在中央银行的准备金存款;另一部分称做商业银行的派生存款所创造的货币。
在市场经济条件下,商业银行在吸收居民的存款后,除保留一定比例的准备金之外,大部分作为贷款放出,这些贷款或者被借款人存入银行备用,或者由借款人用于支付购买商品的款项,转入出售者手中,由出售者存入银行,这就会形成和贷款额大体相等的存款,这种存款就是居民存款的“派生”存款。同样道理,这些派生存款还可以形成二级派生存款,二级派生存款又会形成三级派生存款……,如此循环往复,最终形成的存款总是数倍于初始存款。
同样道理,如果存款准备金率提高,其结果必然引起派生存款的下降。
总之,派生存款总量与初始存款的数量成正比,与存款准备金比率成反比。在中央银行制度比较完善的情况下,通过改变准备金的数量,或者法定存款准备金的比率,中央银行就能有效地控制派生存款的数量,从而控制货币供应总量的变化。
西方市场经济国家都以法律形式,规定了商业银行存款准备金的最低比率,称为法定存款准备金比率(简称法定准备率)。商业银行在吸收存款以后,必须按照法定准备率保留准备金,其余部分才可以作为贷款放出。
按照货币流通规律,银行创造货币的多少与法定准备率成反比,即在法定准备率较高时,银行派生的货币存款较少;在法定准备率较低时,银行派生的货币存款较多。而且,法定准备率的微小变动,都会带来派生存款数量和货币供应量的很大变动。例如,法定存款准备率由13%降为12%,降低1个百分点,派生存款总量将会增大7%—8%。
这样,中央银行就可以通过变更法定准备率来影响货币供应量和利息率。法定准备率政策也就是中央银行通过变更法定准备率,以调节货币供应量的政策。具体操作方法如下:
在经济高涨时期,中央银行提高法定准备率。这就意味着商业银行在吸收的存款中必须保留更高的准备金,能够作为贷款放出的货币量减少,银行所能创造出来的货币也就随之下降。其结果是市场上的货币供应量减少,货币的供给与需求的关系发生变化,利息率上升。利率上升又会抑制投资需求,社会总需求进一步膨胀的势头就会得到抑制。
在经济衰退时期,中央银行则会降低法定准备率。其结果则会与提高法定准备率完全相反。
法定准备率政策是中央银行的重要政策手段,在一些西方国家是作为威力巨大而不轻易动用的手段加以对待的。
我国自改革开放以来,已初步建立起了法定准备率制度。随着我国金融改革的不断深入进行,尤其是各专业银行推行企业化经营,法定准备率政策将成为我国中央银行调节经济运行的重要政策工具。
再说说中央银行的公开市场业务。
公开市场业务是中央银行另一种重要的政策手段,它是指西方市场经济国家中央银行在金融市场上买进或者卖出政府债券,以调节货币供应量的一种做法,具体操作方法如下:
在经济衰退时期,中央银行在金融市场上买进政府债券,将会产生两种效应:第一,个人和团体卖出政府债券,换回货币,势必会增加商业银行存款,从而促进商业银行增加放款,并通过派生存款的作用,进一步增加市场上的货币流通量,也扩大了投资的资金来源。第二、中央银行在金融市场上买进政府债券,将直接推动债券价格上升,银行利率相对下降;同时,货币流通量增加也会使市场上货币供给与需求的关系发生变化,迫使利息率下降。投资者借款的利息负担减轻,投资预期收入增加,投资意愿上升。在资金来源扩大,投资意愿上升的双重作用下,投资规模趋于扩大,社会总需求也会相应扩张。
在经济高涨时期,中央银行在金融市场上卖出政府债券,收回货币。这样一来便会产生与上述做法完全相反的效果,从而达到抑制投资需求和社会总需求的目的。
公开市场业务作为中央银行的重要政策手段,在西方国家得到了相当广泛的运用,对平抑经济的周期性波动起到了良好的作用。我国自1981年恢复发行国库券至今,已发行了国库券、金融债券、国家重点建设债券、财政债券等多种政府债券。并且,随着政府债券的发行种类和发行量的不断增加,一方面,我们在政府债券的发行过程中逐步实现了从行政摊派到自愿认购的转变;另一方面,也逐步培育和建立起了政府债券的发行市场和交易市场。所有这一切都为中央银行开展公开市场业务创造了条件。随着我国证券市场的进一步发展和完善,公开市场业务必将成为我国中央银行的一种重要的宏观调控手段。
第三是中央银行的贴现率政策。
中央银行的贴现率(亦称再贴现率),是指商业银行向中央银行借款时支付的利息率。贴现率政策就是中央银行通过变动贴现率以调节货币供应量与利息率的政策。具体操作方法如下:
在经济衰退时期,中央银行降低贴现率(包括放宽贴现条件),商业银行借款的利息率下降,势必增加向中央银行的借款。商业银行的借款增加,不仅可以直接增加贷款数量,而且通过银行派生存款的作用,进一步增加市场上的货币供应量,也扩大了投资的资金来源。与此同时,随着中央银行贴现率的降低,商业银行的贷款的利息率也将随之降低。投资者借款的利息负担减轻,预期收益增加,投资意愿上升。在资金来源扩大和投资意愿上升的共同作用下,投资规模必然会上升,社会总需求必然会扩大。反之,在经济高涨时期,中央银行提高贴现率(包括提高贴现条件),则会引起完全相反的效果。
贴现率政策在西方得到了相当广泛的运用,收到了良好的效果。我国的中央银行(中国人民银行)也曾多次通过调整存贷款利率以调节经济的运行。
上面讲的法定准备率、公开市场业务和贴现率政策,被称为中央银行的三大货币政策。在不同的经济时期,三种政策的联合运用能有力地促进经济增长,缓解经济的周期性波动。比如在总需求不足,失业率上升,经济增长乏力甚至出现经济衰退时,中央银行应采取扩张性货币政策,即放松银根、扩大货币供应量,以刺激有效需求的增长。可供选择的政策手段主要有增加货币发行量、降低法定准备率、降低贴现率、在公开市场上购进政府债券等。其中任何一项政策措施都会产生扩大货币供应量的扩张效应,多种手段的联合运用则效果更为显著。当总需求大于总供给,经济增长过热,形成通货膨胀的压力时,中央银行应采取紧缩性货币政策,即紧缩银根、减少货币供应量,以抑制总需求的膨胀势头。相应的政策手段主要有提高法定准备率、提高贴现率、在公开市场上抛售政府债券。此外,中央银行还可以采取道义上的劝告、控制分期付款和抵押贷款的条件等手段。这些政策措施的运用都会产生紧缩货币供应量的紧缩效应,多种政策措施的联合运用会对总需求的膨胀势头产生强有力的抑制作用。应当注意的是,货币政策有其自身的局限性,其作用的大小受到多种因素的制约。例如,经济萧条时,尽管中央银行采取了扩张性货币政策,但商业银行出于自身利益的考虑,不愿承担风险,信贷规模就不能扩大。相反,在经济高涨时,尽管中央银行采取了紧缩性货币政策,但因利息率偏高,商业银行仍愿多放款,从而无法减少货币供应量。此外,公开市场业务也往往由于公众的不配合而流于失败。例如,在经济萧条时,中央银行购买债券,但公众不一定出售;在经济高涨时,中央银行出售债券,但公众不一定购买。因此,政府在运用货币政策调节经济运行时,应把各种措施合理搭配运用,以收到预期的经济效果。
货币政策目标指的是货币政策的最终目标,是总体的、长期性的非量化目标,在实际中,其必须通过对反映货币政策最终目标要求的具有中间传导性和可操作性货币政策中介目标的选择确定和控制来最终实现。货币政策中介目标主要有:存款准备金、货币供应总量、信用总量、基础货币、利率、现金供应量和汇率等。
五、关于货币政策工具
货币政策工具是实现货币政策目标的手段。货币政策的实施应当根据国民经济发展的客观需要控制和调节货币供应量和信用总量,从而保证国民经济从宏观上实现供给与需求的基本平衡。中央银行为了实现货币政策目标,在执行货币政策时需要根据国家宏观经济调控的要求采用相应的手段。中国人民银行法第23条第1款规定:“中国人民银行为执行货币政策,可以运用下列货币政策工具:(一)要求金融机构按照规定的比例交存存款准备金;(二)确定中央银行基准利率;(三)为在中国人民银行开立帐户的金融机构办理再贴现;(四)向商业银行提供贷款;(五)在公开市场上买卖国债和其他政府债卷及外汇;(六)国务院确定的其他货币政策工具。”法律作出上述规定,旨在保障中国人民银行在从运用直接调控手段过渡到间接调控手段过程中,能灵活选择并充分运用有关货币政策工具,以保证货币政策的执行。
下面简要讲讲其中三种货币政策工具:
存款准备金:商业银行按中央银行规定的比率,在其吸收的有关存款总额中应缴存中央银行的存款。存款准备金比率的确定,各国按传统习惯或者按法律规定,由中央银行公布。存款准备金是政府控制和调节货币供应量的一种手段,通过控制存款准备金,中央银行既可以加强对一般银行的控制,又可以通过对法定存款准备金的调高或者调低来控制银行信用规模。集中准备金,还可以增加中央银行直接掌握和分配的信贷资金总量,有利于中央银行调节银根的松紧和信贷资金的投向;对商业银行的支付能力也起着支持和保证作用。
中央银行基准利率:中央银行基准利率是指由中央银行确定的在整个利率体系中起主导作用的利率。中央银行具有调控货币供应总量和金融市场运行状况的威望和能力,基准利率体现中央银行调控的政策意图,是其他各种市场利率制定与调整的重要引导,同时,中央银行作为银行的银行,其基准利率通过再贴现率、中央银行对商业银行再贷款利率等形式直接影响商业银行盈利水平和经营利益。
再贴现:商业银行用同客户已办理过贴现业务所获得的未到期票据向中央银行进行票据再转让叫再贴现,再转让时要支付利率,这种利率称“再贴现率”。再贴现的作用:一是商业银行弥补短期资金不足、应付客户提存需要、确保银行安全性的一种措施;二也是国家宏观金融调控的重要手段。这通过两方面实现,一是通过规定再贴现票据的期限、额度等,影响商业银行的资金来源;二是通过规定商业银行在中央银行的再贴现利率,影响商业银行的资金成本,从而达到控制货币供应量的目的。例如,当国内出现通货膨胀时,中央银行通过提高再贴现率增加商业银行资金成本,迫使其紧缩信贷,从而控制物价上涨;当经济不景气时,中央银行通过降低再贴现率,刺激投资,促进经济增长。
六、关于人民币的发行与保护
我国的法定货币是人民币。长期以来,中国人民银行作为国家货币的发行银行,负责集中统一印制和发行人民币,管理人民币流通。实践证明,由中国人民银行集中统一印制、发行人民币,对于稳定货币币值、发展国民经济,是十分必要的。中国人民银行法有必要为保障人民币及其印制、发行者的独特地位,并对人民币正常流通,提供法律保护。因此,中国人民银行法第16条规定:“中华人民共和国的法定货币是人民币。以人民币支付中华人民共和国境内的一切公共的和私人的债务,任何单位和个人不得拒收。”第19条规定:“禁止伪造、变造人民币。禁止出售、购买伪造、变造的人民币。禁止运输、持有、使用伪造、变造的人民币。禁止故意毁损人民币。禁止在宣传品、出版物或者其他商品上非法使用人民币图样。”第20条规定:“任何单位和个人不得印制、发售代币票券,以代替人民币在市场上流通。”有上述行为的,依照有关法律、行政法规的规定追究法律责任。
从目前破坏人民币的犯罪活动屡有发生以及其他违反法律的情况看,法律作上述规定是非常必要的。而且为了保护人民币打击伪造、变造和故意毁损人民币的犯罪行为,刑法在修改时作了许多补充完善,也是完全必要的。
七、关于金融监督管理
加强金融监督管理,是国家宏观经济调控的重要内容,也是中国人民银行的主要职能之一。金融机构作为经营货币这种特殊商品的特殊企业,其经营结果对社会经济发展有很大的影响,因而必须加强对金融业的监督管理,保证金融体系的稳健运行,从而促进社会主义市场经济的发展。因此,中国人民银行法第5章设专章对中国人民银行实施金融监督管理作了规定,主要内容包括依法对金融机构及其业务实施监督管理(第31条);要求金融机构按照规定报送资产负债表、利润表以及其他财务会计统计报表和资料(第35条)。法律这方面的内容,主要是赋予中国人民银行金融监督管理所必需的职权,规定得比较原则。至于对金融机构及其业务活动实施监管的具体制度,已经在商业银行法等其他法律以及行政法规中作出规定,为加强对金融业严格有效的监管将发挥重要作用。
同时,中国人民银行法第7章法律责任中对违反金融法律、行政法规及规章制度的行为规定了依法处罚(第42条至第51条),直至追究刑事责任,也为人民银行的依法监管提供了保障。
