水资源管理的内容

    3.3.2　水资源管理的内容

    水资源管理贯穿于水资源评价、规划、利用、保护的全过程，同时也将涉及与水有关的其他资源环境问题，如与土地资源的关系问题，还会涉及跨地区跨国家间的水的问题。因此，水资源管理十分复杂，水资源管理的内容也十分广泛。这里主要从水的供需角度进行考察。

    1）水资源权属管理

    产权是管理的核心，产权明晰是有效管理的基础。但是，由于水的流动性，水的权属问题比较复杂（如与土地权属相比较）。

    从权利束而论，对水的占有（排他性）不能成为现实。因此其所有权的确定比较困难，或者说所有权的确定往往是在概念上。从法律建设上，对于水资源的所有权，各国多根据本国实际、社会和历史背景、民族风情和习惯等规定，但大多数国家规定水资源属国家所有。我国于1988年颁布、2002年修订的《中华人民共和国水法》中明确规定，水资源属于国家所有，即全民所有制，并同时说明在农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有，即集体所有制。

    为了实现水资源所有权的全民化，对水资源的分配和使用由水行政主管部门进行调控，并在服从国家规定的方针政策原则指导下进行管理。这就是国家所有制下的水的使用权及其他物权如收益权等的产权设置及其管理基础。许多国家在使用权方面实行取水许可制度，有的则明确使用水资源应按规定交纳水费或水资源费，由国家指定的单位或机构收取。为扩大水的使用目的需要对天然水资源进行工程开发和对水流进行控制，如在河流、湖泊上修建闸、坝、引水渠道和管道、打井、泵站等，均须由相应的水管理部门审批，然后授权给有关单位进行施工建设，建成后也要委托有关单位进行管理，以防止无计划地任意开发利用水资源，造成资源的浪费和破坏。

    此外，水的权益管理上还有一个重要的类型，即对水资源的开发利用，如建水库以发电等，这是水资源的开发权。我国在市场经济理念推动下，水资源开发往往采用多渠道投资，以避免以往单一国家投资带来的重建设轻管理等弊端。

    2）用水管理

    水的流动性和多用途性，决定了在水资源管理中对用水管理的特殊性。水的使用有消耗性的和非消耗性的，前者如工业、农业、生活用水等；后者如水力发电、航运、养殖等。此外，水的使用将会影响到上下游、左右岸，如上游大量的灌溉用水将影响下游的来水量，从而影响下游区域的用水量。例如，水电站承担日调节或调峰荷的作用，发电放水随用电负荷的变化而变化，有时多发电则多放水，有时少发甚至不发电，或少放或不放水，这就使电站下游的流量、水位发生时高时低的变化，会与下游的航运、天然水产养殖场等要求的水位发生矛盾。又如，黄河20世纪90年代的长时间长距离断流与上游大量无序的灌溉用水甚至争水不无关系。

    因此，水资源利用必将涉及用水管理问题，尤其在上下游、左右岸发生用水矛盾时。为了减少水的浪费，增加水的利用的有效性，水资源使用权的合理分配成为必然，水资源的成本观念以及价值观念必须建立。水资源的用水管理就是要尽量减少在输水过程中的无效损失，对各类用水户实行计划用水和合理用水的管理，并在建立产权制度的基础上采用相应的法律、经济和技术手段进行控制。

    3）需水管理

    所谓需水管理是指对各类需水用户进行需水要求分析，使各类需水指标合理化，以达到节约用水、合理用水的目的。需水管理的概念是在水的供需关系出现紧张后逐步形成的。20世纪后半叶，由于人口的增长和经济的发展，各类用水迅猛增长，而供水则受自然环境的制约不可能无限发展而常滞后于需水的要求，尤其是有的地区因天然水资源比较贫乏，即使新建供水工程也无力充分满足需水的增长要求，不得不对用水加以限制。在这种情况下，水管理部门不应简单地满足用水户的用水要求，如修建水库，而是要对用水需求进行分析，并和用户一道提出如何降低用水指标和定额，在有限的供水能力条件下使水发挥更大的效益。因此，需水管理最早出现于水资源特别匮乏的地区，如最早实行需水管理的以色列，其管理核心是节水。我国山西省对需水管理亦积累了一定的经验。

    需水管理、用水管理和供水管理是水的供需问题中的不同环节，三者相辅相成。需水管理是这三个环节中最基础的，通过对各类对象需水指标的调查分析与研究，从源头上抓水的节约利用问题；供水管理是在供水过程中尽量采用各类措施以减少水量在输送过程中的无效消耗；用水管理则是在用水过程中尽量减少不必要的水量浪费，并不断改进工艺和设备以及操作方法以节约用水。三者配合，以求达到高效用水的目的，在用水效益与供水费用之间寻求适当平衡。^[19]

    4）水质管理

    水质管理是对水的质量方面的管理，即通过调查污染源，实行水质监测，进行水质调查和评价，为制定有关法规和标准、制定水质规划等提供基础。

    水资源的数量和质量是不可分割的整体。在水量管理的同时，对水质的管理同样重要，而且变得日益重要。如缺水问题，如果不重视水资源的质量管理，水质型缺水将日益增多，有水而不能用。为有效开展水质管理，必须采用相应的措施:①加强对水资源的监测和信息收集；②定期进行有针对性的水量和水质的评价和预测工作；③制定水质规划，拟定一定时期内要达到的水量和水质规划的标准和目标，以及相应的技术和具体措施；④制定必要的法规和标准并加强监督。

    1977年召开的联合国水会议上提出:“水资源开发项目与其造成的对自然、化学、生物、健康、社会和经济的重大影响之间，有着深刻的内在联系。已确定的环境与保健的总目标是:评价用水户对环境的影响，支持防治以水为媒介的传染病的措施以及保护生态系统。”

    1992年召开的环境与发展大会则提出了更明确的指标:

    ①弄清可持续开发利用的水资源以及其他与水紧密相关且可开发利用的资源，并制定对这些资源的保护、养护和可持续利用的计划；

    ②查明所有的潜在可供水源，并拟定对其实行保护、养护和开发利用的计划；

    ③对主要点污染源和具有高度危险的非点污染源制定强制性实施标准，开展有效的水污染防治措施；

    ④尽可能参与国际上有关水质监测和管理活动；

    ⑤大力减少与水有关疾病的流行；

    ⑥制定各类水体的生物、卫生、物理和化学质量标准，以不断改善水质；

    ⑦保护水生生态系统和淡水生物资源；

    ⑧制定和淡水、沿海生态系统有关的无害环境管理策略。

    5）法制建设

    无论是水资源的产权制度建设，还是水资源的用水管理、需水管理、供水管理，要真正做到有效有序，必须建立相对完整的法律、法规体系。在市场经济条件下，其体系还应体现市场经济共同参与和投资分享的理念。如果说美国田纳西流域的管理的成功主要是由于其特殊的法律制度的话，那么欧洲莱茵河多国管理以及许多大江大河的成功管理都表明了规章制度建设的作用。目前，区域性河流的湄公河的管理亦在区域性组织——湄公河委员会（MRC）的协调下致力于国家间的对水的有序有效利用。

    中国曾于1930年由原“中华民国”行政院公布的《河川法》，是中国近代的第一部河川管理法规。中华人民共和国成立后，直到1988年经全国人民代表大会常务委员会通过并公布了《中华人民共和国水法》（简称《水法》）。这是新中国的第一部水的大法，这部水法起草工作历经10年，包括总则，开发利用，水、水域和水工程的保护，用水管理，防汛与抗洪，法律责任，附则共7章53条。其规定了:①在中华人民共和国的水资源属于全民所有，明确了国家对水资源有管理权和调配权；②在农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属集体所有；③对依法开发利用水资源的团体或个人的合法权益，国家予以保护。在《水法》中规定了国家对水资源实行开发利用与保护相结合的方针，开发利用水资源应贯彻全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的原则，并注意发挥水资源的多种功能效益，规定国家要保护水资源，防治水污染，防治水土流失，保护水环境，以及要实行计划用水和节约用水的基本政策，实行用水许可制度、征收水资源费和水费的制度。