从代表成员看中国人民代表大会制度的现状及课题

    

    村田忠禧

    前　言

    2009年10月1日，中华人民共和国迎来成立60华诞。新中国成立前夕1949年9月29日审议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中规定“国家最高政权机关是全国人民代表大会”。1954年9月20日第一届全国人民代表大会审议通过的中华人民共和国宪法及现行宪法（1982年12月4日审议通过）的第一章总纲第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。现行宪法的第三条规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会均由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”。日本国家宪法第四章国会部分第四十一条规定“国会是国家权力的最高机关，国家唯一的立法机构”。第四十二条规定“国会由众议院和参议院两院构成”。第四十三条规定“众参两院由选举产生的代表全体国民的议员组成”。两国宪法之间由哪些异同点呢？本文将通过对人民代表大会的构成成员分析来探究中国人民代表大会制度的特征和问题点。

    长期以来本人一直将研究的重点放在对中国共产党的政策分析方面，对于人民代表大会特别是制度层面的前期研究成果看到的不多。^[1]

    不过值得庆幸的是现在全国人民代表大会和各省级人民代表大会代表的名单已经在因特网上公开了。尽管公开的程度各异亦或是没有公开必要的信息，但这种不均衡、不充分的状态也能反映出正在变化之中的中国的现状。下文将对从日本这个外部世界的立场上，通过网络收集的全国人民代表大会以及各省人民代表大会代表名单进行分析。由于信息源的不均衡、不充分，这也只是对公开名单的分析而已。现在还无法收集到实行直接选举的县级以下人民代表大会的名单，所以，我深知这样的分析尚十分浅显，但我认为在一定程度上对于理解中国法治社会的建设情况方面还是具有一定作用的，因此姑且将这一分析介绍一下。提及全国人民代表大会，在日本一般简称为“全人代”，但是本文还是决定使用“全国人大”这一中国式的表述方式。

    一、全国人民代表大会代表人数的变化

    第一届全国人民代表大会第一次会议是于1954年9月15日召开。在此之前，1953年2月11日召开的中央人民政府委员会第11次会议上审议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会以及地方各级人民代表大会选举法》。其中关于全国人民代表大会的代表比例规定：各省每80万人选出1名代表，人口特别少的省份其代表人数不得少于3人，中央直辖市和人口在50万以上的省辖工业市应选全国人民代表人会代表的名额，按人口每10万人选代表一人（第二十条）。少数民族代表要选出150人（第二十一条）。人民武装部队代表选出60人（第二十二条）。海外华侨代表选出30人（第二十三条）。^[2]

    应当注意的是在代表比例方面城市（直辖市和人口超过50万的城市）与农村的代表选举数量基准比是1∶8。现在这个比例是1∶4。城市和农村的差别不仅仅存在于户籍方面，在人大代表的选举方面亦存在。正因为如此，在中国共产党第17届全国代表大会的报告中，胡锦涛提出逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。中国共产党第18届全国代表大会将于2012年召开，第12届全国人民代表大会将基于此在第二年召开，届时这一基准比例将发生怎样的变化值得我们关注。^[3]

    从第1届到第11届全国人民代表大会的代表人数如表1

表1　历届全国人大代表人数

    

    第一届人大代表人数为1266人，到第三届人大代表人数大幅增加至3040人（1964年）。全国人大常务委员会副委员长兼秘书长彭真指出了其中原因：第一，人口增加了1亿多；第二，要根据工业、农业、科学技术等社会主义现代化建设事业的发展增加代表数量；第三，除了第一二届留任的代表以外，有必要增加年轻代表的数量；第四，应该增加少数民族代表数量（由150人增加至300人）、武装部队代表数量（由60人增加至120人）。^[4]

    第四届人大召开时正值“文革”时期，代表总人数为2885人，比第三届少了155人，军队代表人数大幅增加至486人^[5]，占全体代表数的17%。

    第五届全国人大第2次会议（1979年7月1日）审议通过的全国人大及各级人大代表选举法规定全国人大代表总人数不得超过3500人，实际代表人数达到了3497人。^[6]此时军队代表人数为499人^[7]，占全体的14%。

    1983年2月开始的第6届全国人大，代表总人数为3000人（实际人数为2978人）比上届减少500人，军队代表人数为265人，基本减半。^[8]此届以后代表总人数基本未超过3000，军队代表人数基本上为265（实际有若干增加）约占全体代表的9%，这个数字比例一直保持到现在。1997年3月召开的第八届全国人大第五次会议，对第九届的全国人大代表的人数做出了新规定，农村代表每88万人1名，城市代表每22万人1名（由原来的8∶1变为4∶1）。这个比例确定后一直沿用到现在。^[9]如前所述农村代表和城市代表的差别在本文公开发表时大概会消除吧。

    就全世界的议会状况来看，在各国议会联盟的117个加盟国中，拥有议员人数超过千人议会的只有中国的人民代表大会，代表人数为2987人，仅次于中国的是朝鲜民主主义人民共和国，议员人数为687人。议会议员人数超过500的，包括中国在内有16个国家。中国人民代表大会制度的特殊性是一目了然的。顺便提及日本的情况，日本的众议院议员的法定人数是480人。各国议会联盟的一览表中，就女性议员占议会比例的数据来看，中国为637人，占21.3%，排在49位；日本众议院女性议员比例为9.4%，排在第104位。^[10]在本文完成后，8月30日日本的众议院选举中，民主党获得308个议席，取得压倒性胜利，女性议员人数也创纪录地达到了54人。但即便如此女性议员的比例也只不过仅为12.3%，在各国议会联盟中排在第95位。

    二、第11届全国人民代表大会代表的构成情况

    全国人大代表名单迄今为止公开信息主要是姓名、民族、性别以及所代表团体。但对于第11届的2982名代表，在此基础上增加了籍贯、出生日期、党派、毕业学校、专业、学历、学位等信息，在人大职务网络上加以公开。实际上社会中对于未公开职务方面信息虽然还有不满，但这仍是重大的进步。^[11]

    省、市、自治区等省级人民代表大会的代表信息公开程度并不一致。既有按照惯例仅仅公开姓名、性别、民族及所代表团体的省级人大，也有公开了全国人大并未公布的社会职务等信息的人大。笔者对网上公开的所有的省级人大代表名单（20135人）进行收集整理。本文在这里主要是介绍对全国人大代表的分析，根据需要相应地介绍省级人大的分析结果。日本的众议院、参议院的网站上仅是公布议员的姓名、读法、所属会派、选区，参议院又仅仅是在任期期满才加以公布，性别方面的信息公开得不是很积极。^[12]

    A党派

    第11届全国人民代表大会的代表信息公开了迄今为止都不曾公开的代表所属党派信息。其分布情况如下表：

表2　第11届全国人大代表各党派代表人数情况

    

    将公开的信息整理后可以看到，在全国人大中中共党员为2184名，占73.2%，具有压倒性优势。人民解放军中因为禁止中国共产党以外的党派开展活动，所以266名代表中中共党员比例几乎占100%。其次便是西藏代表团中中共党员比例最高（90%），接着是海南和宁夏各占89.5%，其后是辽宁（84.4%）、新疆（83.3%）、吉林（82.9%）、内蒙古（81.4%）等，中共党员的比例均在80%以上。在内陆和民族自治区中中共党员比例很高，这是个令人很感兴趣的情况。

    相反中共党员所占比例较低的地区除了台湾、香港、澳门以外，剩下的是福建（62.3%）、安徽（62.8%）、广西（63.6%）、河北（64.8%）、北京（66.1%）、江苏（66.2%）、天津（66.7%）、上海（67.2%），这些省份均为沿海省市自治区。各民主党派合计也不过是386名（12.9%）。无党派及无所属的也仅为412名（13.8%）。这与抗日战争时期实行的“三三制”（抗日民主政权内共产党员仅占三分之一广泛听取党外人士意见和建议的制度）是完全不同的情况。

    省级人大代表的所属党派信息公开的不是很多，因为信息并不是在统一的基准上公开的，所以整理起来颇费了一番功夫。下表是6个省级人大代表所属党派信息一览表，但是由于基础本身存在一些不确定的地方，所以统计结果难免有些误差，请大家谅解。

表3　部分省级人大代表所属党派情况一览表　单位：个

    

    上表的数据中，湖北省人大代表的党派情况被区分为属于“两新组织”的有18名，属于各民主党派的有14名，这些数字被加入到39名无党派人士中了。但我认为这种区分是不合适的，但因为具体情况不清楚，姑且只能做这样的处置。^[13]同样天津市将无党派54名与群众35名一并列入无党派之中。台盟、致公党中各有一人加入了共产党，具有双重党籍身份。另外民盟中有3人，农工党中2人都是这种双重党籍的情况。由此推断其他地方也会有相当多的类似情况，虽是共产党员，但也在民主党派中参与活动。

    表3中的省级人大代表中，中共党员的平均比例为69.5%。在全国人大中新疆代表的中共党员比例高达83.3%，但在省级的新疆人大代表的中共党员比例为64.5%，比全国的平均数还要低，这是值得关注的地方。

    B女性

    中国的女性被称作“半边天”，追求着男女在社会发展中的机会均等。还有作为一个多民族国家一直提倡尊重少数民族的权利。这可以自历届全国人大代表人数中得以确认。

表4　全国人大代衰中女性代表和少数民族代表数的比例

    

    全国人大代表的女性比例在第一届和第二届基本上为12%，第三届开始增加，在军队代表增加最多的第四届，女性代表的比例也达到了最高（22.6%）。不过同时期少数民族代表的比例出现最低值9.4%。此后女性代表的比例为21%左右，少数民族代表的比例发展为14%左右。

    前一届的全国人大决定着下届全国人大代表名额的分布情况。比如“第十届全国人大代表会议第五次会议关于第十一届全国人大代表名额和选举问题的决定”^[14]中规定下届人大代表中女性比例不得低于22%，但通过该表可以看出女性代表比例超过22%的仅有文革期间召开的那一届代表大会，其余各届均在21%左右，并没有完全按规定执行。目前第十一届全国人大代表总数为2982名，其中女性代表为636名，占21.3%。

    目前全国人大以及各省级人大女性代表数的比例如表5所示。

表5　第十一届全国人大及同时期各省级人大女代表统计

    

续表

    

    全国人大代表团中女性比例最高的是云南（28.6%），接着是香港（27.8）、安徽（27.4%）、江苏（26.8%）、上海（26.6%）、北京（25.4%）。女性比例最低的是解放军（8.2%），当然这里突出体现了军队的特色。接着是河南（13.9%）、宁夏和海南（15.8%）、辽宁（18.3%）均未达到20%。

    省级人大女性代表比例平均为23.4%，比全国人大的比例高。其中最高的是北京（30.6%），接着是安徽（29.0%）、上海（28.0%）、广西（27.8%）、山西和广东（27.6%）。比例最低的是吉林（15.7%），此外未达到20%的还有山东（16.3%）、湖南（17.7%）、河南（18.6%）、辽宁（18.7%）、宁夏（19.0%）、青海（19.5%）。日本众议院女议员的比例是11.3%，远远低于中国的水平。

    C民族

    依据2000年的人口普查，少数民族人口总数是10643万人，占总人口的8.41%。少数民族人大代表比例应该占人大全体代表的12%左右，人口极少的少数民族（2000年的人口普查中^[15]，人口最少的是珞巴族，2965人）至少要有1名代表。^[16]在尊重少数民族权利方面，日本还应该好好学习。

    第十一届全国人大各民族代表统计如表6所示（代表数未满10人的，在表示方法上统一放在一起）。

    香港、澳门的代表全部都是汉族，其他代表团中必须包含少数民族。少数民族代表比例最高的是西藏（汉族的比例最低），藏族代表有12名（60%），汉族代表3名（30%），珞巴族和门巴族各1名（5%）。这其中汉族的代表中包括中央分配的代表（王沪宁、丁仲礼、亢进忠），这几人不能算作真正的西藏代表。广西代表团的少数民族代表比例仅次于西藏（60.2%），其中壮族41名（46.6%），比汉族（35名）多。接着是新疆（60.0%），回族代表22名（36.7%）比汉族（24名、40%）少。2007年新疆的少数民族人口是1271万（60.7%），回族人口是965万人（46.1%），汉族人口是824万人（39.3%），从人口数看回族比汉族多。^[17]有民族宝库之称的云南的全国人大代表团中少数民族的比例是52.7%，接着是青海（42.9%）、内蒙古（42.4%）、宁夏（42.1%）。汉族比例最高的代表团是山西（98.6%），少数民族代表只有1名（回族）。接着是江苏（98.1%）、浙江（97.8%）、江西（97.5%）。

    从占总人口的比例来看壮族（1617万人）最多，接着是满族，（1068万人），回族（981万人）。全国人大代表中少数民族的排序是回族（65人）、壮族（47人）、满族（42人）。因为回族人口分布在全国各地，而壮族则集中居住在广西壮族自治区。藏族也是因为相同的原因吧。藏族人口541万人，排在第10位，而代表数（33名），排在蒙古族（35名，人口581万人）之后，位居第六名。苗族代表排在第7位（23人），人口894万人，与维吾尔族（人口840万）代表数相同，这两个民族人口均比藏族和蒙古族多，但代表数却远远少于藏族，同样是因为苗族分布广泛而维吾尔族集中在新疆。新疆的维吾尔族代表有22名，此外解放军中还有1名维吾尔族代表。民族聚居、杂居的不同也同样可以由全国人大代表的数量体现出来。

表6　第十一届全国人大代表按民族统计

    

续表

    

    下文将对省级人大代表的汉族和少数民族比例进行总结。

    就全国的范围来看，汉族占总人口比例的91.6%，但全国人大代表中汉族的比例为86.2%，省级全国人大代表中汉族的比例是84.2%。汉族代表的比例相对人口而言还是差了许多。

表7　省级人大人口、代表以及汉族、少数民族的比例^[18]

    

    不过将省级人大作为个例来看，汉族人大代表比例高于人口比例的地区也部分存在。最明显的是西藏，汉族的人口比例不过5.9%，但汉族代表的比例却占到了24.9%，关于此将在后文阐述。青海（54.5%对57.4%）、辽宁（84.0%对85.9%）的汉族代表比例也高于汉族人口的比例，但并不像西藏那么极端。其他地区汉族代表比例都低于汉族人口比例。

    用表8看一看西藏自治区人民代表大会的民族构成比例。

    这个表中首先引人注意的是尚未被认定为少数民族夏尔巴人的1名代表。尚未被认定为少数民族，但选出了省级人大代表事例还存在于贵州省的穿青人、云南省的纳西族摩梭人等情况中。这样的事实值得关注。

    2007年人口统计中，西藏自治区的藏族人口是260万，占自治区总人口的95.1%，汉族人口11万，仅占人口的4.0%。^[19]西藏的汉族是少数派，但汉族代表比例却高达24.9%。其中一个重要原因就在于解放军。解放军（人数不明）的汉族代表有25人，占43名军代表的58.1%。但是单凭这一点还不能说明汉族代表比例高的全部原因。此外还有学历、职业等各方面的原因。因为西藏自治区人大代表的这方面的信息尚未公布，目前还仅仅是推测而已。

表8　西藏自治区人大代表的民族比例

    

    依据2000年的人口普查，人民解放军的现役军人总计249.86万人。第十一届全国人大中军队代表是268人。省级单位中人口最少的是西藏自治区，总人口261.63万人，而代表数是20人。次之的是青海省总人口482.30万人，人大代表是21人。再次之是宁夏回族自治区，总人口548.64万人，人大代表为19人。

    河南人口最多，9123.68万人，而全国人大代表的数仅为166人。山东省总人口仅次于河南，8997.18万人，全国人大代表数为188人。代表数不是完全由人口数量来确定，前文已经阐述过，农村与城市代表的选举比例为4∶1，为此都市化程度相对较高的山东省，尽管人口少于河南，但人大代表数却多于河南。紧随其后的是广东省人口为8522.20万人，人大代表数为159人；四川人口为8234.84万人，人大代表147人；江苏省人口7304.36万人，人大代表147人。不过尽管解放军的人数比西藏还少（占总人口的0.2%），但代表数却为268人，占全体代表数的9%，其比例远远高于河南省、山东省，这是个极尽特别的事实。

    D年龄

    第十一届全国人大代表的出生年月已经公布。

    以2009年1月为时点，年龄最高的是80岁的孙维本（黑龙江），次之的是79岁的申纪兰（山西）。最年轻的是24岁的刘春江（山东）和刘蕾（黑龙江、赫哲族）。全国人大代表团的年龄分布如表9所示。

    全体代表的平均年龄为52.1岁，香港（59.3）、澳门（55.5）代表的平均年龄高于平均水平。排在其后分别是北京、天津、宁夏、台湾、解放军、山西。50～60岁的代表数占全体的48.7%，40～50岁的代表占27.5%。不过解放军代表的年龄分布略显特殊。其代表的平均年龄是54.1岁，40～50岁的代表占解放军代表数的9.7%，50～60岁的代表为120人（44.8%），60～70岁的为85人（31.7%），整体年龄层相对偏高。

表9　第十一届全国人大代表的年龄分布（2009年1月）

    

    将解放军代表的年龄分布制作成数据图表，如图1所示

    最年轻的26岁，1人；27岁的代表2人，看上去也有年轻的代表，但30～50岁的中坚层极少，55～65岁的代表占了一大半。

    特别是66岁的代表，竞多达18人。在调查了他们的军职后，原因也自然明了：这些代表均出自军队高层。

    

图1　全国人大中解放军代表年龄分布图

    并且代表的年龄构成方面也有所欠妥，看一下现役军人的年龄构成这一点会更明确。表10是解放军不同年龄段的现役军人数和全国人大代表数的对照表。

表10　不同年龄段的现役军人数和全国人大代表数^[20]

    

    当然，军队中最多的还是普通士兵，18至20岁的军人占44.2%，扩延到29岁便达到81.4%。不过在268名解放军人大代表中，29岁以下的仅有9人（3.4%）。而60岁以上的军人虽仅占总人数的0.1%，但代表数却达到了85名（31.7%）。这样的事实究竟该如何解读呢？

    如前所述，全国人大中的军队势头大发展的时期是“文革”中召开的第四届。当时军队代表占到17%。“革命和战争”是那个时代具有象征意义的关键词，反映时代潮流，军队势头大幅跃进，这从道理上还是说得通的。当今时代的主题是“和平与发展”，况且兵员也大幅削减。尽管如此仅占全国人口0.2%的军队，依然占到全国人大的9%，理由何在呢？

    三、关于人民代表大会制度

    还有许多地方需要揭示清楚，姑且根据现在的分析结果亦不难发现中国人民代表大会制度存在的诸多问题点。

    从根源上说近3000名代表汇聚一堂，在短短的一两个星期内，究竟能否进行充分的审议活动呢？这不是本文涉及的内容，不过作为县级人民代表大会常设机构的各级人民代表大会常务委员会，不断对其进行强化和充实还是非常重要的。

    首先有必要努力减少哪怕“一票之差”，应消除乡村和都市代表数的差距。设定城乡代表选举的差别，实际是沿袭了苏联苏维埃的做法。苏维埃时期，城市每2.5万人1名代表，乡村每12.5万人1名代表。刘政在其著作中介绍苏联苏维埃制度历史的附录部分，对于思考中国人民代表大会制度问题方面还是具有一定启发意义的。

    削减庞大人大代表数量的一个重要举措就是停止对军队的特别“优待”措施。事实上不仅是人民代表大会，在政治协商会议中60岁以上的党员，特别是对高龄军人的特殊“优待”尤为明显。第十一届全国政治协商会议设置了特邀代表一项，168名特邀代表中，共产党员136名（81%），军队出身的56名（33%），且平均年龄为64.4岁。政治协商会议应该是统一战线组织，那么组编人民解放军和统一战线的必要性究竟在哪里呢？

    人民代表大会制度虽有些负面的东西，也有应该积极地评价的地方。其一是女性的代表的比例。22%的数字目标本身虽并不是那么重要，但有意识地确保、发展女性人才这方面，也是值得日本学习的。确保每个少数民族至少有一名代表。伴随着经济发展全球化，国境的不断淡化，所谓的“日本=单一民族国家”这一框架无法涵盖的现实，实际上是存在的。改革开放以来，大量的中国人赴日工作、定居，并且取得日本国籍的人也在不断增加。不分国籍，反映在日生活外国人权利与要求的组织，在日本尚不存在，原本也很少有人考虑到其必要性。在这一方面中国的民族区域自治政策、人民代表大会对少数民族的政策还是值得日本学习的。

    日本的议会制度、选举制度也存在很多问题。中国人民代表大会制度亦然。政治体制不同并不能决定二者是完全不同的，而有必要在相互交换信息的过程中，求同存异，相互借鉴，相互参考，共同发展完善。

    （作者：日本横滨国立大学人文科学部教授，周志国译）

    【注释】

    [1]作为资料集全国人大常委会办公厅研究室编《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编1949—1990》（中国民主法制出版社1993年版）作为内部资料出版发行。刘政编《人民代表大会工作全书》于1999年由中国法制出版社出版发行，很遗憾我没能得到这本书。此外蔡定剑的几项研究成果（《中国人民代表大会制度》（法律出版社1998年8月版）、《中国选举状况的报告》（法律出版社2002年12月版）、深圳大学当代中国政治研究所学术文库《中国代表制度改革的实证研究》（重庆出版社2005年8月版）、白钢主编《数据选举：人民代表选举统计研究》（社会科学出版社2001年10月版）在回顾总结改革开放30周年过程中，作为分析政治改革进展情况的一个环节，对人民代表大会制度的发展进行了归纳总结，但就我个人的浅见而言，我认为刘政的《人民代表大会制度的历史足迹》（法律出版社2008年5月版）令人很感兴趣。刘政自1985年开始在全国人大常委会工作，可以从内部看到人民代表大会的变化、发展，同时对人民代表大会制度的实际情况也最为理解。

    [2]《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编1949—1990》，以下简称为《资料集》。第128页。

    [3]在我对拙作进行修改时，2009年10月27日第11届全国人大第11次常务委员会议中提出了选举法的修正案，审议讨论城乡按相同比例选举人大代表。此外还审议了人大代表选举实行差额选举、增加工人、农民的基层代表数等议题。http://npc.people.com.cn/GB/10265251.html。

    [4]《资料集》，第152页。

    [5]《数据选举：人民代表选举统计研究》以下简称《数据》，第59页。

    [6]《资料集》，第158页。

    [7]《数据》，第59页。

    [8]《资料集》，第184页。

    [9]http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-10/19/content_2109936.htm

    [10]http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm

    [11]http://www.npc.gov.cn/delegate/delegateArea.action

    [12]http://www.sangiin.go.jp/japanese/johol/kousei/giin/171/giin.htm

    [13]“两新组织”是对未进入原国有企业体系内的民营企业组织和民间社会团体的统称。原本认为不宜将其划分为党派。实际上作为“两新组织”的代表，也有被选为“十七大”代表的。“各民主党派”这一党派是不存在的，中国的民主党派只有8个，此外的均不被承认。这里的被划分为“各民主党派的人士”意思是属于8个民主党派中的一个。

    [14]http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/zxfl/2007-03/16/content_362630.htm

    [15]《中国2000年人口普查资料》，中国统计出版社2002年8月版，这一统计数字在国家统计局的网站也可以下载。http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/

    [16]2007年3月16日第十一届全国人大第五次会议审议通过的决定。

    [17]《新疆统计年鉴2008》，（中国统计出版社2008年7月版），第74页。

    [18]人口数据与《中国2000年人口普查资料》的数据有些出入，这里使用的是《中国人口统计年鉴2001》的统计数字。

    [19]《西藏统计年鉴2008》，中国统计出版社2008年6月版，第33页。

    [20]《中国2000年人口普查资料》下册，中国统计出版社2002年8月版，第183页。