“备案”一词最早出现于清代，意思是向主管机关报告事由存案以备查考。“备”字有预备、准备等含义，“案”字原意为长方形的桌子，引申为文书、案卷。我国的备案审查制度起步较早，但党内规范性文件备案审查工作则是一项全新的工作。2012年，中央印发《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》），紧接着各地也相继出台了《备案细则》，党内法规和规范性文件备案审查工作全面展开。
一、党内规范性文件与备案审查制度
关于什么是规范性文件，《备案规定》进行了界定：“本规定所称规范性文件，是指中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。”《中国共产党浙江省委员会党内法规和规范性文件备案细则》则将党内规范性文件的制定主体扩大到市、县（市、区）党委和省、市党的纪律检查委员会和党委各部门。可见，党内规范性文件主要有四个基本特征，具体如下。一是规范性。规范性文件应当具有类似法律规范的结构和功能，能就某些类事项对某些类主体提出要求。比如，某省委发布的《关于进一步加快发展文化产业的若干意见》，规定了新时期加快发展文化产业的总体要求、重点任务、政策支持、金融保障、人才支撑和组织领导，这是一个典型的规范性文件。二是外部性。党内规范性文件是指各级党委和党委工作部门在履行职责过程中发布的管理外部事务的文件，不是管理自身人财物或进行内部工作安排的文件。例如某市《市纪委、市委组织部、市公安局、市监察局、市人力社保局、市商务局关于进一步加强党员干部出国（境）管理的通知》，对全市党员干部出国出境事项加以约束规范。三是普遍性。规范性文件针对非特定的人和事，具有普遍约束力。比如，某市委发布的《关于进一步转变工作作风密切联系群众的意见》，这个文件适用于市内各级党组织和广大党员干部，不是针对特定的党组织或党员干部，具有普遍性。四是反复适用性。规范性文件在一段时间内持续有效，可以反复适用。比如，某市纪委发布的《关于制止以革命传统和爱国主义教育为名组织公款旅游的通知》，就进一步规范有组织地到革命传统和爱国主义教育基地的学习参观活动与坚决制止借机公款旅游的行为提出了具体要求，这些要求在文件有效期间可以一直反复适用。
备案审查制度实质上是一种监督制度，就党内规范性文件备案审查制度而言，具有以下几方面的功能。
第一，可以保证中央决策部署的贯彻实施。保持党内规章制度的协调统一，是保证中央决策部署得以落实的重要保证，也是党的执政能力建设的制度保证。1938年，毛泽东同志就在《中国共产党在民族战争中的地位》一文中指出，为使党内关系走上正轨，“须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”，首次提出了党内法规，并明确指出制定党内法规的目的是统一各级领导机关的行动。通过党内规范性文件备案审查，可以解决部分党内规范性文件不衔接、不协调、不适应、不一致等问题，保证各级党组织制发的规范性文件同党章和党的理论路线方针政策相协调衔接，确保党的建设和党的工作有序推进。
第二，可以推动法治中国建设。党依法执政，领导建设社会主义法治国家，这是我们党多年执政经验的科学总结，也是巩固执政地位的客观需要。党的十八大和习近平总书记关于法治建设的一系列新思想、新观点和新要求，为建设法治中国指明了方向。加强党内规范性文件备案审查制度建设，是法治建设的有机组成部分，是推进各级党委依法执政的迫切需要，是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的有效切入点，有利于促进党内法规制度的贯彻实施，使各级党组织的执政活动有规可依、有规必依、执规必严、违规必究；有利于提升党内法规质量，促进社会主义法律体系的完善，增强各级党组织和党员干部的法规意识和法治精神，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，提升党领导经济社会发展的能力。
第三，可以提升党的软实力。软实力最早是一个国力概念，是相对于传统的国家硬实力而言的。全球化背景下，随着政党政治的不断发展，政党软实力越来越成为各个国家政党关注的焦点。重视和加强国家软实力建设，是增强我国综合国力的重大战略举措。中国共产党在国家中的特殊地位，决定了党的软实力本身就是国家软实力建设的一个重要方面，同时还可以引领和促进国家软实力的提高。完善党内规范性文件备案审查制度，加强党内法规制度建设，把党内法规制度工作贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等各个方面，有利于党建工作沿着制度化轨道不断向前推进，以科学的党内法规来增强党的吸引力与影响力；有利于进一步发挥党内法规制度的“硬约束”作用，以党的先进性和纯洁性来增强党的凝聚力和战斗力；有利于各级党委和党员领导干部坚持依法执政，自觉践行在宪法和法律范围内活动的承诺，以民主进步、开放创新、诚实守信、依法办事、高效有序的政党形象，进一步赢得国际社会的尊重和认同。
第四，可以填补规范性文件备案工作的空白。党内规范性文件备案工作虽然是一项全新工作，但立法备案审查和行政备案审查工作已经开展了多年。实践中，由于体制原因，以党委（党委办）和政府（政府办）联合发文的规范性文件一直是报备的空白点，人大和政府都不能对党委和党委工作部门制定的文件进行备案审查监督。据统计，党委（党委办）和政府（政府办）联合发文的规范性文件占全部规范性文件的40%左右，且越是基层，党政联合发文的规范性文件越多，这些规范性文件一直游离于报备范围之外，而恰恰是这些文件最容易“出轨”。通过党内规范性文件备案审查制度，有利于有效弥补党内文件缺乏监督的不足，防止一些地方通过党政联合发文做出一些违反法律法规的规定。
此外，备案审查工作还有一些附加功能。比如，按照“有错必纠”原则，通过对“问题文件”的总结分析，整理出典型案例，在一定范围内发布提醒事项，既能够促使被建议纠正的文件制定机关吸取教训，也对其他制定机关起到警示作用。再如，通过规范包括党的各级机关的公文办理、会议活动服务、综合协调、信息报送、督促检查、法规服务等，有利于保障党委机关高效运转，为确保党发挥总揽全局、协调各方作用提供制度基础。
二、党内规范性文件常见问题分析
从近年来的备案审查情况看，各级党委制定的规范性文件质量较高，但也存在一定比例的“问题文件”，或违法违规，或“文件冲突”，或“政策打架”，严重影响了规范性文件的统一性和协调性。梳理各地报备文件中的违法违规问题，主要有以下几类。
（一）违反国家法律法规
主要如下：一是违反《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）及干部管理相关政策法规，在编制、领导职数等方面做出不适当规定。如某文件规定“建立离岗待退干部编外供养机制”“编外供养人员不再占行政编制”，这与《公务员法》中“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”的规定明显不一致。二是违反税收法律法规及相关政策，在营业税、增值税等方面违反规定出台税收优惠政策。如某文件规定“对省服务重点企业，按其上年实交税收……三年内每年增收超过10%部分给予适当奖励”，这一规定属于税收先征后返，根据现行税收管理体制，地方政府没有出台税收先征后返优惠政策的权限。三是违反土地管理政策法规，在土地出让金减免方面突破相关法律法规。如某文件规定“制定新区用地按年度纳税额度给予资金扶持的优惠政策，按企业所交纳土地出让金的一定比例给予资金扶持”，违反了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中关于“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’‘旧城改造’‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”的规定。
（二）违反党内法规规定
比如，违反《评比达标表彰活动管理办法（试行）》，设立项目未遵循事先报批的前置程序。按照规定，评比达标表彰项目实行中央和省两级审批制度，省级以下评比达标表彰项目由省协调小组审核后报省委、省政府审批，并报全国评比达标表彰工作协调小组备案，评比达标表彰活动不搞层层表彰，下级单位不得自行配套开展上级机关举办的评比达标表彰活动。
（三）违反中央和省委文件精神
主要有如下几类。一是违反中央关于后备干部管理的相关规定。如某文件规定“党外代表人士的推荐安排使用一般应从后备队伍中产生”。2009年中央颁布的《2009—2020年全国党政领导班子后备干部队伍建设规划》，对后备干部工作提出了一系列新理念新要求，其中一条就是后备干部从“优先使用”调整为“同样使用”。二是违反干部提拔任用的相关规定。如某市文件规定“推进竞争性选拔干部工作常态化，逐步提高竞争性选拔干部比例”，这与中央强调的“公开选拔和竞争上岗的范围和规模要合理，不宜硬性规定竞争性选拔比例”的精神不符合。三是违反基层工会干部待遇的相关规定。如某市文件规定“乡镇（街道）专职工会主席、副主席任职期间，享受同级行政副职、中层正职待遇”，其中“乡镇（街道）专职工会副主席任职期间，享受同级中层正职待遇”的规定违反了《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于进一步加强基层工会建设的意见》（浙委办发〔2013〕5号）。
（四）违反我国缔结的国际条约和协定
有的地方拟公开发布的文件规定将创新政策与政府采购优惠挂钩，涉嫌违反世界贸易组织“国民待遇”原则和我国就相关问题做出的承诺，也不符合《国务院办公厅关于深入开展创新政策与提供政府采购优惠挂钩相关文件清理工作的通知》的精神。如某文件规定：“应优先将自主品牌和自主创新的新能源汽车列入公务用车的选用车型目录，并鼓励各级党政机关优先采购、使用。”这违反了我国政府在2011年《中美联合声明》中“中国的创新政策与提供政府采购优惠不挂钩”的承诺。
三、进一步加强党内规范性文件备案审查工作
做好党内规范性文件备案审查工作，既要从备案审查制度本身的健全和落实来推动，也要“跳出备案看备案”，从与备案审查相关联的环节来促进和完善。
（一）提高规范性文件制定质量
备案问题本质上是办文问题，要提高备案工作水平，必须关口前移，源头把关。一要增强各级领导干部的法治素养。党内规范性文件是各级党的领导执政意识的体现，领导干部的法治意识对规范性文件的质量起到重要作用，从而直接影响到备案审查工作。要引导领导干部改变习惯性行政思维，增强依法执政、依法行政的意识和能力，自觉在宪法法律和党内规章制度的框架内活动。二要严格规范性文件的发文程序。把住了文件的制发程序一定程度上就是把住了规范性文件的源头，重点是要建立健全发文立项审批制度和发文前置审核制度，从源头上减少文件数量，提高文件质量，从程序上确保文件不“带病出生”。三要进一步完善规范性文件的制定审核机制。党委办公室（厅）是文件制发机关的主体，也是文件审核的主体，对部门提交拟下发的文件，要注重把文件制发机构的全面审核和备案审查机构的专业审核结合起来，从实体上确保文件不“带病出生”。
（二）严格规范性文件报备标准
要坚持“有件必备、有备必审、有错必究”的基本原则，严格按照有关规定要求报送备案，不得迟报、漏报，杜绝不报或选择性报备。《备案规定》通过概括性规定与具体性规定、肯定性列举与排除性列举相结合的方式，界定了纳入备案范围的规范性文件。实践中，判断一个规范性文件是不是需要报备，不能简单以文件的形式为判断标准，而是要以“四个基本特征”为基本依据，凡是同时具备“规范性、外部性、普遍性、反复适用性”的规范性文件，都应当纳入备案审查范围，防止重要规范性文件漏报，出现应备未备现象。从实践看，党政制定、由党委或党委办公室（厅）发布的文件，一般属于备案范围。
（三）突出党内规范性文件审查重点
备案审查包括形式审查和实质审查。形式审查是审查上报的规范性文件是否属于报送备案范围且符合备案要求，是否自发布之日起30日内报送，报送材料是否齐全、是否符合规定格式，电子文本与纸质文本是否一致等。实质审查主要审查以下内容：一是有没有和《党章》及党的大政方针相抵触。“抵触”主要指规范性文件与上级党委的规定及精神背道而驰，其中最根本的就是不能与《党章》和党的基本理论、基本路线以及基本方针政策相抵触。二是有没有同宪法、法律相抵触。这是党在宪法和法律范围内活动的制度保证，也是规范性文件的内在要求。三是有没有同上位规范性文件相抵触。这是规范性文件制定工作统一性原则的基本要求。四是对同一事项的规定有没有与其他规范性文件的规定相冲突。这既直接影响规范性文件的顺利实施，也影响党内制度体系的协调统一。五是规范性文件规定的内容是不是有明显不适当规定。如规定的内容明显不适应社会现实需要，制定的动机和目的不合理，明显违反公平原则等。六是规范性文件的制定权限和程序有没有不适当，有没有规定了不应当由国家机关直接做出具体规定的事项，有没有规定了应当由上级党委或下级党委发布的规范性文件规定的内容。比如对下级党委的人事编制等事项，上级党委的文件不宜有硬性要求。
（四）完善党内规范性文件备案审查处理制度
按照《备案规定》，规范性文件备案结果可以有以下几种处理结果：予以备案、发函提醒、自行纠正、予以撤销。实践中，大多数文件都是“予以备案”，但也有不少规范性文件要“有错必纠”，常用的有以下几种情况。一是程序补正。针对存在程序性问题的报备文件，可以通过电话与报送机构直接沟通，提出修改完善的建议。如有些地方上报的规范性文件《制定说明》中没有反映文件征求意见情况，可以通过电话沟通的方式，要求补充相关材料，并重新进行报送。二是实施建议函。一些报备文件不存在实质性不适当问题，但在审查或征求意见过程中，发现报备文件在执行过程中可能会出现一些问题，可以通过发建议函的方式提醒报备机关予以注意，这种方式不会影响文件的继续适用。三是建议自行纠正。报备文件经审查发现存在实质性不适当问题，明显不符合宪法和法律、不符合上位或同位党内法规和规范性文件、不符合党的理论路线方针政策的，备案机关应当发建议函予以纠正。如某文件规定，“原则上将失独家庭作为特殊群体，全部纳入城镇职工基本养老保障范畴”，违反了《中华人民共和国社会保险法》对职工基本养老保险的参保范围和对象的相关规定，也容易引起其他群体的攀比，造成社会的不稳定。四是决定纠正或撤销。制定机关未在规定时间内对备案机关对有问题的党内规范性文件做出处理的，党委办公厅（室）可以提出予以纠正或撤销的建议，报请同级党委决定，同级党委做出予以纠正或撤销的决定后，制定机关必须执行。
（五）创新备案审查工作机制
机制问题是方法问题。党内规范性文件备案审查是党内法规制度建设的重要环节，也是法治建设的重要内容。要把党内法规制度建设工作与法治建设工作一起谋划一起部署，并作为法治建设的重要突破口加以推进。党内规范性文件备案审查工作又是覆盖面非常广的一项工作，要探索建立借梯登高、借力发展的工作载体，建立健全信息交流制度、专家咨询制度、联合审查制度，加强党内法规工作理论研究和专题调研，提高备案审查的专业性和说服力。同时，党内规范性文件备案审查与立法审查、行政审查相互联系、密不可分，要注重与人大机关和行政机关的衔接，加强制度设计，理顺工作流程。此外，为保证备案审查制度的顺利实施，还有必要制定违反备案审查规定的惩罚性措施，对出现问题的文件，要倒查出现问题的原因，通过一定方式进行追责。
（浙江省委办公厅信息处副处长 范良银）
