法律的实施

    第二节　法律的实施

    一、法律实施的概念

    (一)法律实施的概念

    法律实施，也叫作法的实施，是指法在社会生活中被人们实际施行。法是一种社会规范，法在制定出来后实施前，只是一种书本上的法律，处在应然状态;法的实施，就是使法律从书本上的法律变成行动中的法律，使它从抽象的行为模式转变成为人们的具体行为，从应然的状态进入到实然状态，由可能性转变为现实性。

    立法是从社会关系上升为法，把具体的社会要求转变为抽象的、一般的法律规范的过程;而法的实施则是一个相反的过程，是把法律规范中的统治阶级意志转化为现实关系，是从抽象到具体、精神变为物质的过程。

    (二)法律实施的意义

    首先，法律的实施是实现法的作用和目的的条件。法的实施是实现立法者的立法目的、实现法的作用的前提，是实现法的价值的必由之路。其次，法的实施是建立法治国家的必要条件。法治国家的要义在于法律的权威高于个人权威，依法而治。因此，遵守规范制度而且是严格遵守规范制度，乃是法治社会的一个必备条件。法的实施可以分为法的遵守(守法)、法的执行(执法)和法的适用(司法)以及法律监督。

    二、守法

    (一)守法的含义

    守法，是指国家机关、社会组织和公民个人依照法律的规定，行使权利(权力)和履行义务(职责)的活动。依法办事包括两层含义:一是依法享有并行使权利，二是依法承担并履行义务。在法律运行过程中，守法是法律实施和实现的基本途径。在社会主义国家，一切组织和个人都是守法的主体。在通常的使用中，守法的含义大多限于不违法，不做法律所禁止的事情或做法律所要求做的事情。这是消极的、被动的守法。但这里所说的守法，不仅包括这种消极、被动的守法，还包括根据授权性法律规范积极主动地去行使自己的权利，实施法律。

    (二)守法的构成

    守法的构成要素有守法主体、守法范围、守法内容等。

    守法的主体，即要求谁来守法，这与法律的本质、政体的性质、社会力量对比关系、历史及文化传统有着直接的关系。《管子·任法》里说:“有生法，有守法，有法于法。夫生法者，君也;守法者，臣也;法于法者，民也。君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治。”现代社会，要求所有的公民包括官员都要严格遵守法律。在当今的中国，所有人都是守法主体，所有组织都有义务守法;各政党，包括共产党，都要遵守《宪法》和法律，都要在《宪法》和法律的范围内活动。守法的范围，即所要遵守的法律的种类及范围。在我国，它不仅包括《宪法》和全国人民代表大会及其常委会制定的基本法律和非基本法律，而且包括与《宪法》和法律相符合的行政法规、地方性法规、行政规章等。守法内容包括行使法律权利和履行法律义务，两者密切联系，不可分割。守法是行使法律权利和履行法律义务的有机统一。

    三、执法

    (一)执法的含义

    在广义上，法律执行是指国家机关及其公职人员，在国家和公共事务管理中依照法定职权和程序，贯彻和实施法律的活动。在狭义上，法律执行则是指国家行政机关执行法律的活动，也被称为行政执法。行政执法是法律实施和实现的重要环节。在我国，大部分的法律法规都是由行政机关贯彻执行的。在法律运行中，行政执法是最大量、最经常的工作，是实现国家职能和法律价值的重要环节。

    行政执法的主体通常是国家行政机关及其公职人员。在我国，行政执法的主体大体分为两类:一类是中央和地方各级政府，包括国务院和地方各级人民政府;另一类是各级政府中享有执法权的下属行政机构。此外，法律授权的社会组织、行政机关依法委托的社会组织可以在一定范围内执行法律。

    (二)执法的特点

    执法作为法的实施的特殊形式，是行政机关最主要的行为，它有别于法的实施的其他形式，具有下列特征:

    首先，执法主体的特定性。执法主体必须是国家行政机关及其公职人员或经国家行政机关授权、委托的社会组织的工作人员。《宪法》及法律明确规定了国家各级行政机关的地位、作用和任务，使之享有法定的执法权。中央人民政府、地方各级人民政府及其职能部门都是行使执法权的主体，例如，公安机关对社会治安的管理、工商管理机关对市场秩序的调控。法律规定由行政机关授权、委托的社会组织也可成为执法权的主体，例如，在金融活动中发现假货币，获授权的金融机构有权依法收缴。总之，国家各级行政机关及其公职人员依法从事行政管理的同时，也就是执行、实施法律的过程。同时，法律也规定某些管理社会公共事务的社会组织或行业性组织经国家行政机关授权以后，亦可成为执法的主体。

    其次，执法内容的广泛性。执法是行政机关以国家名义对社会实行全方位组织和管理，它涉及的社会生活领域十分广泛，内容纷繁复杂。其活动直接关系到人民群众的切身利益。行政法内容散见于不同层次和种类的规范性法律文件之中，其数量和内容居各法律部门之首，是仅次于宪法的重要法律部门。行政法这一特征决定了执法内容的广泛性。在我国，执法活动领域已不限于公安、工商、税收和海关管理等方面，而是扩展到了政治、经济、外交、国防、财政、科学、文化、教育、体育、卫生、社会福利、公用事业等社会生活的各个方面，行政机关的工作范围越来越广泛，执法范围也日益扩大，在广泛的社会领域内发生的社会关系均需要通过行政执法活动加以调整。

    再次，执法活动的主动性和单方面性。行政机关在执法活动中一般是处于积极主动，而不是消极被动的状态，这是行政权的性质决定的。在行政法律关系中，行政机关既是当事人，又是执法主体，其单方面的意志和行为对行政法律关系有决定意义。行政机关在执行职务和对社会事务进行组织、管理时，应当提高效率，主动及时解决纠纷，维护社会秩序，这是行政机关对社会和公众承担的义务，也是行政机关必须履行的职责和法律赋予行政机关的职权。

    最后，执法活动的灵活性。执法活动涉及的社会关系往往处在不断变化之中，为了适应社会关系的复杂性和社会发展的不平衡性，执法活动必须具有较大的灵活性，以满足社会对执法活动的基本要求。而行政执法的自由裁量权就是执法活动灵活性的体现。行政机关在执法过程中，在法律规定的范围内，享有选择、判断的权力。这种权力给行政机关快捷有效地执法创造了条件，但也应当看到，自由裁量权的滥用也会侵犯公民、法人和其他社会组织的合法权益。我们既赋予行政机关充分的执法权，加强执法力度，又要求行政机关严格依法行政，防止执法权的滥用。

    (三)执法的基本原则

    第一，依法行政原则，是指行政机关的一切执法活动必须以法律为依据，严格执行法定权限、法定程序，越权无效。违法的行政机关和责任人员都必须承担相应的法律责任。这是现代国家行政活动的一个基本原则，也是法治原则在执法活动中的具体体现，亦称执法合法性原则。由于行政执法涉及范围广泛，与公民、法人和其他社会组织的利益密切相关，行政执法权的任意行使容易构成对公民、法人和其他社会组织的合法权益的威胁，一旦行政执法权被滥用就会造成对公民、法人和其他社会组织的合法权益的侵害。贯彻依法行政原则就能促使行政机关正确行使执法权，克服行政执法活动本身容易产生的任意性和偶然性，防止行政机关滥用权力，预防违法的行政执法行为产生。同时，贯彻依法行政原则可以在行政管理活动中保护公民、法人和其他社会组织的合法权益，保证国家稳定和社会发展。

    第二，执法合理原则。执法合理原则，是指行政机关的执法活动应当客观、适度，在法律规定的范围内体现公平正义的要求。执法合理原则和依法行政原则是一致的，执法行为仅仅合法并不能完全体现法律的精神和实现行政管理的职能，它还必须具有合理性，即不但要求执法行为必须符合法律文本上的规定，而且要符合法律精神和宗旨，符合社会理性，做到在执法过程中实现法律与理性的统一。执法合理原则的存在具有一定的客观基础和必然性。由于社会生活的纷繁复杂，法律对行政执法的一切行为不可能面面俱到地规定。面对社会生活的多样性和复杂性，法律需要在一定范围内授予行政执法机关一定的自由裁量权。执法合理原则就是针对规范行政执法机关的自由裁量权而提出的。

    第三，执法效率原则是指行政机关在执法活动中，在一定的时期内执法总投入与执法总产出的比率，即成本——效益关系。所谓执法效率提高，就是指投入或消耗尽可能少的人力、财力、物力和时间，完成一定数量和质量的执法任务;或者是投入或消耗相同量的人力、财力、物力和时间，更多更好地完成执法任务。执法效率是指有益于社会的效率，是在执法活动符合预期的目标并会给社会带来有利结果的情况下的效率。反之，执法活动远离了法律预期设定的目标，或者给社会带来不利或有害的影响，这种情况下，效率越高，社会效果就越差。这就要求执法活动不能以损害社会公众利益为代价去实现执法效率，也不能因可能会侵犯社会公众利益的理由而放弃执法效率，而是应在充分考虑公众利益和社会公正的背景下追求执法高效率。

    第四，执法应急性原则。执法应急性原则是指行政机关在特殊情况下可以采取没有法律规定甚至与法律相抵触的行政行为，以符合国家安全和社会稳定的根本要求。一般认为，只要在出现紧急状态的情况下，国家的社会秩序、法律秩序受到严重破坏，正常的社会生活无法开展时，行政机关才能采取必要的紧急措施，在这种紧急情况下，执法机关的行为即使没有法律规定或授权，也应该视为有效。但是，执法应急性的措施不能随意使用，一般要符合以下几个要求:首先是国家确实出现非常危险紧急的情况，非应急性的措施无法排除该项危害，两害相比取其轻，是不得已而为之;其次是采取了应急性措施的行政机关在事后必须由法定国家机关及时确认并加以有效的监督;最后是行政机关在采取应急性的措施时，要尽量避免或减少对社会各方面的影响和损害，把对社会不利的影响和危害因素控制在最小范围内。

    四、司法

    (一)司法的含义

    司法是指国家司法机关及其司法工作人员依照法定职权和法定程序，具体运用法律处理案件的专门活动。它是在法的实现过程中体现国家司法权的活动，亦称法律适用。司法是实施法律的一种方式，对实现立法目的、发挥法律的功能具有重要的意义。

    (二)司法的特点

    司法是国家的一项重要权能，是各国法律适用的重要方式，也是国家运用法律调整社会关系、维护社会秩序的重要手段。司法不同于国家行政机关的执法活动以及社会公众的守法活动，有其自身的一些特点。

    第一，主体的专门性。

    司法活动是由特定的国家机关及其公职人员，依据法定职权实施法律的专门活动，具有专门性。在任何国家，司法机关都由国家法律来加以规定，其他国家机关、社会组织不可以成为司法机关。在《布莱克维尔政治学百科全书》中，司法机关被解释为“一种拥有解决法律冲突权力的政府机构。在大多数国家中，司法机构或法院被赋予或成功地保持着一种与众不同的独立作用。在理想的观念模式中，司法机构常常被界定为旨在以一种确保对争诉各方都公平和正当的方式使冲突解决制度化的专门组织。”⁽²⁾

    司法权力是国家的专有权力，只能由享有司法权的国家机关及其人员行使。在我国，司法机关仅指人民法院和人民检察院。人民法院是国家的审判机关，行使国家的审判权;人民检察院是国家的法律监督机关，行使国家的检察权。

    第二，权限的法定性。

    司法职权，即承担国家司法职能、行使国家司法权力的职责和权力。司法机关的司法活动应该在法定权限范围内进行。首先，不同种类的司法机关行使不同性质的司法权，如人民检察院行使的检察权、人民法院行使的是审判权。其次，不同层级的司法权限由法律规定。例如，我国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院，不同层级的人民检察院的检察权限由《人民检察院组织法》以及诉讼法加以规定。不同层级的人民法院的审判权限也遵守法律规定。我国设立有最高人民法院、地方各级人民法院和专门人民法院，各法院的审判权限由《人民法院组织法》和诉讼法加以规定。

    第三，程序的严格性。

    司法活动是严格按照诉讼程序进行的，程序性是司法活动最重要的特征，有学者形容“程序是法律的心脏”。诉讼程序是司法机关审理案件过程中的步骤、方法、时限的总和，包括送达程序、起诉程序、审理程序、上诉程序、抗诉程序、申诉程序、拘捕程序以及管辖制度、辩护制度、陪审制度、回避制度、举证制度等。此外，拘留的时间、逮捕的时间、审判的时间等，也都有法律的严格规定。

    司法的具体程序由我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》这三大诉讼法加以规定，不同性质的案件需要适用不同的程序。而且，司法活动的程序性要求比一般的法律活动都要明确和严格。遵守程序法的规定，不仅要求司法权力得到正确运用，而且要求审判公正、公开、民主，保障诉讼过程中当事人的各项诉讼权利，遵守法律规定的时间要求，预防或纠正某些不该发生的司法错误，做到司法过程的合法、合理、公正。

    第四，裁决的权威性。

    司法是司法机关以国家强制力为后盾实施法律的活动，具有国家强制性和权威性。司法是国家权力的运用，司法机关通过其享有的侦查权、审判权、裁决权、批捕权、法律解释权、强制执行权等，发挥调整法律关系、救济法律权利、解决法律纷争、制止社会冲突、制裁违法犯罪的作用。

    享有司法权的司法机关依靠国家强制力作为后盾。这种强制力不仅表现为司法过程的国家权力的彰显，而且表现为裁决结果的国家权力的保障。这是因为，司法有表明法律适用结果的法律文书，如判决书、裁定书和决定书等，而这些司法文书具有极大的国家权威性和强制性。司法机关依照法定权限与程序作出的裁决，具有法律效力，任何组织和个人都必须执行，不得违抗。

    司法是以国家的名义运用法律于案件的活动。人们崇信法律，因为人们了解它具有不可抗拒的威严。反之，如果司法活动失去了威严，就失却了自身价值，法律就变成了“无焰的火，不亮的光”。从这个意义上说，中国的法治建设进程在很大程度上依赖于司法的有效推进。

    (三)当代中国司法的要求和原则

    严格依法办事，有法必依，执法必严，违法必究，是依法治国，建设社会主义法治国家的必然要求。为了保证法律的正确适用，我国《宪法》和法律规定了司法机关适用法律必须遵循的原则。这些原则主要是:

    第一，司法公正。司法公正是社会正义的一个重要组成部分，它既包括实质公正，也包括形式公正，其中尤以程序公正为重点。司法公正的重要意义在于:首先，公正司法是法的精神的内在要求。其次，公正对司法的重要意义也是由司法活动的性质决定的。人们之所以委托司法机关裁决纠纷并信任其决断，就是因为其公正和不偏不倚。公正与裁判，既是一种里表关系，又是一种唇齿相依关系。再次，司法机关公正司法，是其自身存在的合法性基础。如果司法机关不能保持其公正性，司法机关也就失去了自身存在的社会基础。虽然社会生活的所有方面都应当公正，但是公正对司法有着特殊的意义。公正是司法的生命。

    第二，公民在法律面前一律平等。公民在法律面前一律平等，既是我国公民的一项基本权利，也是我国法的适用的一条基本原则。在法的适用领域，“公民在法律面前一律平等”的基本含义是:第一，在我国，法律对于全体公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、财产状况等，都是统一适用的，所有公民依法享有同等的权利并承担同等的义务。第二，任何权利受到侵犯的公民一律平等地受到法律保护，不能歧视任何公民。第三，在民事诉讼和行政诉讼中，要保证诉讼当事人享有平等的诉讼权利，不能偏袒任何一方当事人;在刑事诉讼中，要切实保障诉讼参加人依法享有的诉讼权利。第四，对任何公民的违法犯罪行为，都必须同样地追究法律责任，依法给予相应的法律制裁，不允许有不受法律约束或凌驾于法律之上的特殊公民，任何超出法律之外的特殊待遇都是违法的。

    要在法制实践中充分贯彻这项原则，第一，应坚决反对封建特权思想，与形形色色的违背社会主义平等原则的封建残余作不懈的斗争。第二，要看到我国法律适用中的公民在法律面前一律平等与资产阶级的法律面前人人平等原则的区别与联系。一方面，社会主义法律适用的平等原则与资产阶级法律平等原则存在着历史联系并在形式上相同;另一方面，二者在法律的本质上有着根本区别。第三，要看到适用法律的平等原则与我国社会主义法的性质是一致的。我国社会主义法是全国人民共同意志和根本利益的体现。贯彻平等原则就是实现体现在法律中的全国人民的共同意志和根本利益。第四，在司法工作中，必须忠实于事实、忠实于法律、忠实于人民，严格依法办事，绝不能看人办案、因人而异，不能由于责任人的家庭出身或过去的功绩等而对其的裁判偏离甚至违背法律的要求。

    以事实为根据，以法律为准绳。我国在几部诉讼法中都规定了以事实为根据，以法律为准绳的原则。这项原则的基本含义是:第一，以事实为根据，就是指司法机关审理一切案件，都只能以与案件有关的客观事实作为根据，而不能以主观臆想做依据，应当认真查清事实真相，使法律适用能够做到“有的放矢”。第二，以法律为准绳，要严格依照法律规定办事，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。司法机关在工作中，要符合法律所规定的规格或要件，遵照法律所规定的权限划分并严格按照司法程序办理案件;同时，在法律适用中坚持法制统一性的要求，根据我国的法律渊源体系适用法律。

    为了贯彻这项原则，在司法工作中应当坚持实事求是、从实际出发的思想路线，重证据，重调查研究，不轻信口供;坚持维护社会主义法律的权威和尊严，不仅严格依照实体法的规定，而且严格执行程序法的各项规定;正确处理依法办事与坚持党的政策指导的关系。

    司法机关依法独立行使职权。我国《宪法》、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法都对司法机关依法独立行使职权作出了明确的规定。根据我国《宪法》和有关法律，这项原则的基本含义是:第一，司法权的专属性，即国家的司法权只能由国家各级审判机关和检察机关统一行使，其他任何机关、团体和个人都无权行使此项权利;第二，行使职权的独立性，即人民法院、人民检察院依照法律独立行使自己的职权，不受行政机关、社会团体和个人的非法干涉;第三，行使职权的合法性，即司法机关审理案件必须严格依照法律规定，正确适用法律，不得滥用职权，枉法裁判。

    要贯彻司法机关依法独立行使职权的原则，需要解决好以下几个问题:第一，要正确处理司法机关与党组织的关系。第二，在全社会进行有关树立、维护司法机关权威，尊重、服从司法机关决定的法制教育。第三，积极推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立行使审判权和检察权。

    五、法律监督

    (一)法律监督的概念

    法律监督有广义和狭义两种理解。狭义的法律监督是指有关国家机关依法定职权和程序对立法、执法、司法等法制运作过程的合法性进行的监察和督促。广义的法律监督是指一切国家机关、政治或社会组织和公民对法的全部运作过程的合法性所进行的监察和督促。本书在广义上使用法律监督概念。

    (二)法律监督的构成

    一般来说，实现法律监督必须具备下列五个要素:第一，法律监督的主体是指由谁来实施监督。在我国，监督主体具有广泛性和多元性。第二，法律监督的客体是指监督谁或者说谁被监督。在我国，所有国家机关、政党、社会团体、社会组织、大众传媒和公民既是监督的主体，也是监督的客体。第三，法律监督的内容包括与监督客体行为的合法性有关的所有问题。第四，法律监督的权力与权利是指监督主体监视、察看、约束、制约、控制、检查和督促客体的权力与权利。第五，法律监督的规则包括法律监督的实体规则与程序规则两部分。上述五个要素缺一不可，共同构成一个完整的法律监督机制。

    (三)法律监督体系

    国家法律监督体系。国家机关的监督，包括国家权力机关、行政机关和司法机关的监督。我国《宪法》和有关法律明确规定了国家监督的权限和范围。这类监督都是依照一定的法定程序，以国家名义进行的，具有国家强制力和法的效力，是我国法律监督体系的核心。

    社会法律监督体系。社会监督，即非国家机关的监督，指由各政党、各社会组织和公民依照《宪法》和有关法律，对各种法律活动的合法性所进行的监督。由于这种监督具有广泛性和人民性，因此在我国的法律监督体系上具有重要的意义。根据社会监督的主体不同，可以将它分为以下几种:中国共产党的监督、社会组织的监督、公民的监督、法律职业群体的监督和新闻舆论的监督等。