中国的财政科技支出

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中国的财政科技支出

第三节　中国的财政科技支出

一、中国的财政科技支出现状

20世纪90年代以来，我国全社会研发投入总量呈逐年增长的趋势，全社会科学研究与试验发展(R＆D)占GDP的比重，呈U型曲线变动态势。我国科技经费投入继续保持快速增长，国家财政科技拨款稳定增加，全社会科学研究与试验发展(R＆D)经费支出达到新的历史较高水平，企业技术创新的主体地位进一步巩固。

(一)　我国全社会研发经费支出总量及其演变

1996-2006年间，我国全社会研发经费由404.5亿元增长至3 003.1亿元，增长了6倍多，占GDP的比重也由1996年的0.6%上升至2006年的1.42%，全社会研发经费投入强度居发展中国家之首，与世界科技发达国家之间的差距正逐步缩小。

2000-2010年，是我国全社会研发经费支出增长非常迅速的时期，2010年我国全社会R＆D总经费为6 980.0亿元，比上年增加1 177.9亿元;按可比价计，年增长率达到20.3%，为2000年以来的最高值。“十一五”期间，我国全社会R＆D经费支出继续保持了高速增长的态势，2010年全社会R＆D经费支出是2005年的2.8倍，年平均增长18.6%，略快于“十五”期间18.5%的平均增长速度。

2000-2010年中国全社会研发资金投入规模如表7-3所示。

表7-3　2000-2010年中国全社会研发资金投入规模　单位:亿元

资料来源:《中国科技统计年鉴(2010)》。

并且从全社会研究开发经费的执行机构来划分(如表7-4所示)，我国目前的研发经费分配是一种企业为主、高等院校和研究机构为辅的格局，企业承担了全社会研发经费的60%以上的份额，政府所属科研机构的经费份额有所下降，并且估计这种格局在未来一定时期内仍将保持下去。我国全社会研发经费按执行机构的分配状况也是与国家不断强化企业技术创新主体地位的政策导向目标相一致。

表7-4　1995-2009年按执行部门分组的研究与试验发展(R＆D)经费支出

续表

数据来源:《中国科技统计年鉴(2007)》。

(二)　财政科技投入持续增长，占GDP的比重不断上升

据《中国统计年鉴(2007)》中的相关数据，我国财政科技投入在1990-2006年间的宏观比例变迁情况如表7-5所示:10多年来，我国财政科技投入水平不断上升，从1990年的139.12亿元增加至2004年的1 095.3亿元，增长了近6.87倍。进入90年代以来，随着“科学技术是第一生产力”观点和“科教兴国”战略的提出，政府财政科技投入基本上保持在年均16%左右的增长幅度，充分显示了政策决策部门对科技投入的重视程度。财政科技投入占GDP的比重一直稳定在0.6%-0.7%的水平，但财政科技投入占财政支出的比重却是逐年下降，由最高点1992年的5.1%下降至2001、2002年的3.7%左右的水平，反映了国家财政科技投入并没有随着国家财政支出的增长而同步增长，财政科技投入的稳定增长机制得不到切实保障。2004年以来，随着国家中长期科技发展规划战略研究的开展及2006年1月全国科学技术大会的召开，提出了在未来一定时期内建设“创新型国家”的战略目标后，国家财政科技投入快速增长，在2005、2006年财政科技投入增长率均超过了20%，占国家财政支出的比重也稳步上升。

表7-5　1990-2006年中国财政科技投入概况

资料来源:《中国科技统计年鉴(2010)》。

(三)　政府资金在全社会研发经费来源中的比重不断下降

在科技活动经费筹集来源中，主要有三部分资金来源:政府资金、企业资金和银行贷款，不同来源性质的资金，其投向的目标导向也就存在较大的差异。1991年以来，我国全社会研发经费的来源结构比重均经历了一个由“政府主导型——政府、企业双主导型——企业主导型”转变的过程。从1991-2005年全国科技活动经费筹集的变动情况来看(如表7-6所示)，政府资金所占比重呈逐渐下降趋势，从1991年的29.60%下降至2005年的23.10%，同时企业资金和银行贷款等非政府资金所占比重由70.40%上升至76.90%，此种比例结构已经接近于发达国家目前全社会研发活动经费中政府资金和社会资金所占的比例结构，我国目前全社会研发经费筹集模式呈现出“企业主导型”的典型特征。

表7-6　政府资金在全国科技活动筹集总额中所占比例变动表　单位:亿元

资料来源:《中国科技统计年鉴(2007)》。

(四)　在政府财政科技投入中，中央政府的主导地位突出

在我国目前的财政科技投入中(如表7-7所示)，中央政府的主导地位明显高于地方政府。首先，从资金投入的比例上看，中央政府的科技投入明显大于地方政府，中央财政科技投入占全国财政科技投入的比重一直处于60%-70%的水平。

表7-7　中央、地方财政科技投入数额表　单位:亿元

资料来源:《中国统计年鉴2010》，《中国科技统计年鉴(2010)》

(五)　财政科技投入在本级政府财政支出中的比重有所下降

自1996年以来，中央财政科技拨款占中央财政本级支出的比重逐年下滑(如表7-8所示)，由1996年的11.15%下降至2000年的6.34%，2004年该比重稍有回升至8.77%。并且从中央财政科技拨款和中央财政本级支出的相对增长速度来看，1996年以来，中央财政科技拨款的增长速度是小于中央财政本级政府支出的增长速度的，并且，中央财政科技拨款的增长幅度波动比较大，此种状况在地方财政的科技支出中同样存在(如表7-9所示)。

表7-8　中央财政科技拨款占中央财政支出比重表

续表

资料来源:《中国统计年鉴(2010)》，《中国科技统计年鉴(2010)》。

表7-9　中国地方财政科技拨款占本级财政支出比重表

续表

资料来源:《中国统计年鉴2010》，《中国科技统计年鉴(2010)》。

(六)　按创新链条分布的全社会研发经费支出

自主创新主要源于政府和研究部门对基础研究部分的投入，现行政府预算科目中有关科技经费的支出科目为:科技三项费用、科学支出和科研基建费，其中并没有直接反映基础研究部分政府财政投入的科目，而只有在全国研发支出中有关于基础研究的数据统计。考虑到基础研究的纯公共产品性质和我国企业研发投入强度现状，基础研究投入基本上均来自于政府公共投入，因此，即认同此基础研究经费全部来源于政府财政投入。由表7-7和表7-10数据得知，2006年基础研究支出155.8亿元，占2006年全国财政科技投入1 688.5亿元的9.23%。而从基础研究在全社会研发经费中的比重来看，多年来一直维持在5%左右的水平，远远低于发达国家10%左右的平均水平。

表7-10　1995-2007年全社会研发经费支出结构表　单位:亿元

续表

资料来源:《中国统计年鉴》2007年版，全国科技经费投入统计公报(2003-2007)。

二、中国财政科技投入问题剖析与解决方案

(一)　全社会研发投入强度有所上升，但总体水平仍比较低

2006年我国研发经费支出总额达3 003.1亿元人民币，与上年同口径相比实际增长22.58%，占国内生产总值(GDP)的比重为1.42%，达到历史最高水平。但从世界范围来看，我国的研发投入强度仍然处于中等水平。在37个国家中，R＆D/GDP的比重超过或接近2%的国家有18个。其中最高的以色列达到4.72%，瑞典达到4.27%，芬兰、日本、冰岛、韩国和美国比重都在3%左右，而欧盟15个成员国家的平均水平也在1.9%，OECD成员国家的平均水平达到2.26%。我国研发经费投入总量虽然已经接近甚至超过部分发达国家，但相对国民经济整体水平而言投入强度还有待更大的提高。从国际范围来看，科技研发经费占GDP的比例(R＆D-Expenditure/GDP)，即研发强度指标，不到1%的国家，是缺乏创新能力的;在1%-2%之间，才会有所作为;大于2%，则这个国家的创新能力比较强。^[3]我国目前的技术研发与试验创新的投入总量所能支撑的只是以跟踪、模仿为主导的技术进步战略，而要实现中国科技发展的自主创新战略，全社会研发投入必须有倍增性的增长，否则，就难以突破长期以来对外国技术的路径依赖。

分析国际经验可以发现，在一个国家处于经济发展初期阶段，研究开发投入占国内生产总值的比例一般在0.5-0.7%左右;在经济起飞阶段，该比例应当上升到1.5%左右;进入稳定发展期，该比例应当保持在2%以上，并且在前两个阶段，政府科技投入应当占主导地位。韩国在20年以前、新加坡在10年以前研究开发投入占国内生产总值比重就已经和中国目前水平相当，但它们仍然保持对研究开发投资的持续增加，现在已达到或超过一般发达国家水平。这些经验表明:我国必须坚持对科技投入不断增加，才能为保持经济的持续发展提供足够的知识和技术积累。

(二)　我国研发资金投入结构模式发生转变

我国研发资金投入模式出现了从政府主导型向政府企业双主导型过渡的趋势。从研发资金投入来源的结构看，我国长期以来一直属于典型的政府主导型模式，但是政府投入的比重呈现持续下降的趋势，1995年政府投入比重为50%，2000年下降到34.5%，我国的研发资金投入主体已经开始从政府主导型向政府企业双主导型过渡。

而从我国企业研发资金投入现状来看，企业研发创新的动力并不是很足，企业研发经费占销售收入的比重比较低。尽管近几年来我国企业研发经费支出迅速增长，来源于企业的研发经费占全社会研发经费的比重已经达到60%以上的水平，但从我国企业研发投入强度，即我国企业研发经费占企业产品销售收入的比重来看，平均处于0.5%-0.6%之间的水平(如表7-11所示)，说明企业研发经费的投入水平严重不足，远远低于国际上平均10%的企业研发投入强度标准。通过分类统计与相关性分析，国际研究表明，“高新技术企业科技研发经费占销售额比例如果在3%以下就很难生存，在3%-5%之间，可以维持，在5%以上，方能发展”。^[4]

另一方面，我国企业研发经费的分布极不平衡，企业研发经费存在向个别企业过度集中的特征。联想集团、华为集团、中兴通讯等公司的年研发投入过亿元，甚至达到10亿元左右的水平，而作为中国产业主体的大中型企业中有60%的企业没有自主的研究开发活动，67%没有新产品开发。由于政府主体和企业主体在研发活动中的基本利益取向并不相同，政府研发投入总量的不足，就难以保证它在应当介入的领域不会出现较大的缺项。我国目前的研发投入布局中存在几个薄弱环节，包括农业、公益事业研发投入的严重不足，基础研究、共性技术研究投入比例过低，科技基础设施投入没有稳定渠道等等，多与此有关。

表7-11　全国大中型企业研发支出占其销售收入的比重　单位:%

资料来源:《中国科学技术指标(2002)》

(三)　政府财政科技投入的稳定增长机制得不到保障

首先，从财政科技投入的增长波动幅度和国家财政支出的增长波动幅度来看，财政科技投入的增长波动幅度明显高于财政支出的增长波动幅度，表明年度财政科技投入存在忽高忽低现象，缺乏平稳的增长机制，这也反映了我国没有一个法定的制度约束来保证财政科技投入的稳定增长，在财政科技投入总量的预算确定上，人为的干扰因素比较大。

其次，财政科技投入的方式有待创新，引导机制有待强化。很长一段时间以来，我国科技投入的主导方式一直是政府直接投入推动的，即由政府部门自主决策、依靠相对大量的财政资金，集中力量支持若干项战略高新技术研发活动。政府直接投入的形式主要是一些专项性的投入，如国家科技计划、863计划、973计划等专项投入、基地建设投入和经常性的预算拨款科技三项费投入。在以计划经济体制和跟踪模仿为主的特定历史阶段，这种投入方式的确发挥了极其重要的作用，但在强化自主知识产权的今天，这种投入方式，已经出现了许多不相适应的地方，政府作为政治主体和社会管理主体，对于重大科技发展方向和大部分为公益性质的科技项目的选择具有一定的优势，但是在需要产业化和对科技项目组织实施时，其效率要逊于企业。

(四)　基础研究的财政投入力度严重不足

长期以来，我国研发经费总量虽然增长较快，但基础研究在整个研发经费中的比重一直徘徊在5%上下。尽管我国研发经费的总量已与发达国家相差不多，但对基础研究活动的投入力度还远不及发达国家的平均水平。基础研究活动作为新知识产生的源泉和新发明创造的先导，是国家长期技术发展和国际竞争力提升的重要基础。基础研究投入力度的不足，在研发活动中的比重得不到根本性的提升，都将制约我国实现科技的长期持续发展。

而从大部分OECD成员国家及其他六个观察员国家的数据看，基础研究经费在研发经费总额的比重最低也在10%以上，大多数国家在20%左右。从基础研究经费的投入方面看，我国研发活动的结构与发达国家还存在很大差异。美国1953年以来，基础研究在研发经费总额中所占比重总体上呈上升趋势。美国从20世纪60年代突破10%的比重，并在其后近30年里实现缓慢攀升，90年代突破15%，并从近年来的振荡趋势看还将在一段时间里维持在15%到20%之间的水平。

(五)　财政对产业技术领域的支持较分散，支持方式有待创新

目前国家对产业技术领域的支持主要是通过科技计划的形式进行的，如863计划、973计划等，其在财政预算科目中是通过专项支出类级科目来实施，而由于理论界对公共财政是否应当介入到产业技术领域一直存在较大的分歧，加之有诸如“三农”问题、教育问题、卫生问题的解决均需要加大财政投入的力度，因此，除了基础研究项目外，财政对产业技术领域的支持力度事实上是有所下降的。当然，财政对产业技术领域的支持方式应当有所拓展，而不仅仅是财政直接投入的资金支持，更要发挥财政资金“四两拨千斤”的效果，财政资金主要充当引导作用，带动更多的产业界、第三部门资金投入到产业技术领域中来。

在政府支持的项目R＆D经费中，国家项目占据了绝大部分。一般情况下，资金是随着科研课题的项目分配进行的，而项目的课题指南又是国家委托有关的部委办确定的，地方课题指南是在国家课题指南的基础上产生的，因此，无论是科研机构，还是高校研究机构，甚至企业研究机构的R＆D活动大都是围绕着国家确定的研究内容和研究方向展开的，而争取中央政府的R＆D经费的支持，则成为从地方政府到各执行主体行为的最主要的激励目标。在资金使用上，现有十几项国家科技计划，分属不同的部门，各科技计划之间又缺乏有效的协调配合，有些计划目标相似，造成投入分散，效率低下。

(六)　财政科技经费管理存在使用分散、短缺与浪费并存、监督不到位等问题

1.资金使用分散，条块分割，重点支持不足

目前我国的政府科技经费管理体制是一种分散型的管理体制，财政科技经费分散于众多一级预算单位中，这种管理模式的最大缺点在于财政研发经费使用缺乏“顶层设计”，资金使用分散。在资金使用上，现在有十几项国家科技计划，分别属于不同的部门管理，各个科技计划之间又缺乏有效的协调配合。在政府科技经费的分配过程中，由于要照顾到各条块的利益，往往不论什么行业，只要有“庙”就有钱，使原本可能集中使用的财力变得按条块分配，经费分布分散，形成了“撒胡椒面”的格局，每个项目只能得到比较平均的小额资助，致使重点支持不足，影响了重大技术研究与开发项目的进行。而且还导致一些跨行业的大型研究项目缺失部门总体负责和统筹规划。同时，目前国家科技经费投入管理处于一种高度分散、封闭分立的状态，政府资金与非政府资金相互分立，民用科研资金和军用科研资金相互分立，科技资源的部门所有、地区所有特征十分明显。

2.资源不能有效整合，财政科技经费短缺与浪费并存

由于经费投入的分散、管理上的条块分割，承担科技研发任务的各个部门、各个研究单位自成体系，相互之间缺乏必要的信息沟通和资源共享，导致设备、人力等的重复投入。据统计我国大型仪器设备总的数量接近于欧盟，但利用率却不到25%，而发达国家的设备利用率能达到170%至200%。以MODIS接收设备为例，MODIS系统是一种卫星对地观测传感器，每套造价100万美元，这样的系统我们国家只要有1-2套就足以满足全国的科研需要。在英国、法国、德国就各有1套，而在我国，现在却已有14套，仅在北京地区就有8套，由于相互封闭，数据不能共享，许多科研院所还要继续上马新建，这种重复投资、重复建设的问题十分突出。这样的例子举不胜举，在我国有些地方在同一区域同时建有五、六个野外观测研究台站并不是什么奇怪的事，它们功能相似，水平不一，却相互封闭，只因为它们分属于气象、水利、地震等不同系统的研究机构，这种低水平的重复购置和建设现象严重影响了财政科技投入的效益。

3.科技经费的全程监督机制和科技产出的评价考核体系不到位

目前，与科技发展规律相适应的科技投入管理机制尚不健全，特别是缺乏对国家科技经费使用全过程的有效监督，对科技经费的使用效果也缺乏科学公正的评价。财政研发投入的事前论证、事中监督、事后考核机制不健全，财政部门、项目主持部门和研发机构之间的权利和责任划分不明确，科技经费管理重分配、轻监督，预算透明度低，国家科技投入的效果难以得到保障。

科技支出保障不力的另一个重要原因是对科技投入的效果缺乏一个科学、有效的评价体系。从预算编制的一开始就缺乏评价，当各个项目都摆在台面上时，并没有一套客观的标准来评判甄别各个项目的重要性和优先程度，而是取决于各方讨价还价的谈判能力。因此，建立一个长效的科技投入增长机制必须与科技绩效评价有机结合起来，而且必须促成一个开放的评价机制，充分发挥社会各界参与评议的作用，做好科技项目的事前评价。

科技支出效益是科技活动的投入与产出之比。在科技投入资源总量有限的情况下，优化科技资源的有效配置，提高科技投入的使用效益，不仅有益于深化科技投资体制改革、促进科学技术的进步，而且对于完善财政预算决策和管理制度具有积极的推动作用。为了客观地衡量科技支出的效益状况，应探索建立一套包括评价指标体系、评价方法体系、评价准则体系、评价组织体系等内容的科技支出效益评价制度，定期开展科技支出效益评价分析和绩效考评。同其他活动一样，在科技活动过程中，也存在着投入与产出两个要素。科技活动的投入按来源可区分为政府资金、企业资金、国外资金和其他资金。科技活动产出的范围则相当广泛，其形式可能有论文、著作、发明、发现、专利技术、非专利技术、产品等等。由于科技支出的产出成果具有多样性的特点，因此，评价科技支出效益不能单靠某一指标进行，必须构建一整套评价指标体系，以从总体上对科技支出的效益做出综合评价。

三、中国财政科技投入机制与管理模式调整策略

(一)　转变政府财政科技投入机制

从前文对我国政府财政科技资金的投入机制和投入效果来看，我国目前的科技投入方式、结构和管理体制都必须进行调整和改变，否则，科技资源重复投入、低效率的现象永远难以得到有效解决。从改革方向而言，政府研发资金的投入方式应尽快从“政府投入推动型”向“政府机制推动型”转变，吸引更多的社会资本进入全社会研发创新领域中来。

首先，强化政府资金的“四两拨千斤”的带动作用，政府的研发投入方式应尽快从“政府投入推动型”向“政府机制推动型”转变。而要实现政府投入方式的转变，政府资金应更多地体现在建立科技投入机制、创造投入环境、引导各类主体增加科技投入等方面，通过开放式科技创新平台的建设、多主体平等参与的科技准入制度安排以及政府投入的示范效应，将更多的投入主体吸引到科技创新活动中来。

其次，政府的投入形式从“直接投入”转向“引导投入”。政府引导性投入是指政府通过财政政策、税收政策和金融政策引导各类主体的投入，政府直接投入是指国家财政或财政性资金的投入，如项目投入、基地建设、补贴、人才培养等，因此，在建立政府直接投入的稳定增长机制的同时，还需增加“引导性”投入的比重，如加快中介组织的培育等。同时，可利用金融、税收减免、贷款担保、财政贴息等方式，对企业的研发机构给予间接补贴。对间接技术投入项目，可采取政府采购的办法，鼓励技术创新和达到科技成果产业化的目的。

(二)　建立稳定的政府财政资金投入增长机制

财政科技投入的稳定、持续性增长对于科技创新的不断推进，提升一国经济的竞争力与增长潜力，实现由“粗放型”经济增长模式向“集约型”经济增长模式的转变，均具有十分重要的意义。为保障财政科技经费使用不受挤压，《科技进步法》第45条规定:“国家财政用于科学技术的经费的增长幅度，高于国家财政经常性收入的增长幅度。”但是，从实际执行情况来看，效果并不是十分理想，政府财政科技投入的稳定增长机制得不到切实保证。目前这条法规得不到落实的一个重要原因就是:国家预算科目编制方法经过改革，已经不存在财政“经常性收入”的科目统计了，这样，比较也就没有了对象。这也是财政部门与科技部门间“争资金、吵比例”的一个根源，部门间讨价还价的空间比较大。但是，从近些年政府财政科技投入占本级财政支出的比重演变来看，政府科技投入的稳定增长机制得不到保证，存在着增量预算使用过程中其他部门经费挤压研发经费的现象。因此，必须通过对《科技进步法》的修订，来切实保障政府财政科技投入的稳定增长机制。

(三)　优化政府和市场在全社会研发资金来源的比例结构

目前，我国政府资金在全社会研发经费资金来源的比例已经由1991年的29.60%下降到25.34%，已经接近美国等工业化发达国家目前的比例结构。从工业化国家的工业化进程来看，政府资金和产业界资金的相对比例结构随着工业化进程的推进而逐步下降，当产业界研发资金规模达到一定程度时，政府资金才逐步退出。目前发达国家产业界研发平均强度一般在2%以上，部分知名科技型跨国公司的研发强度更是达到了10%以上，而我国目前企业研发平均强度为0.5%。在企业研发投入十分不足的情况下，政府资金和企业资金的相对比例结构却是工业化国家目前的比例结构，这也从另一方面反映了政府研发投入的严重不足，因此，优化政府和市场在全社会研发资金来源的比例结构也就相当迫切，其核心仍然是加大政府财政对研发的投入力度，以期能带动更多的产业界资金投入，形成合力，共同提升全社会的研发投入水平，否则，谋求科技大国，争夺产业链高端的利润只能是一句空话。

(四)　加大基础研究和共性技术研究的投入力度

研究发展的三个阶段中，前两个阶段的风险最高，也最需要政府的资助和支持。基础研究领域将成为经济发展的坚强后盾，但又不能靠民间或企业来运作，政府应对这类研究的基础设施加大投入力度。与应用研究相比，基础研究在研究预算计划和各项开支说明方面很难有详细的描述和证明，按年度做出计划则更加困难。因此政府在制定科研预算时应考虑到这类研究的特征，并可以三年或五年为基础作预算方案。如果不能承诺比较长期的财政支持，通常难以保证研究项目的顺利完成，并且肯定会造成配置设备的浪费。同时，这类研究的拨款宜以大项目大笔款项进行，而不要分散成许多小项目、小笔款项。

同时，探索可行的财政支持产业技术研发的方案机制。产业技术不同于企业个体的研发，其创新成果具有系统性和高度的产业相关性，产业技术创新对于促进产业升级和产业结构优化，形成新的经济增长点，均具有十分重要的意义。但是，产业技术的筛选却是一个相当专业化的问题，产业技术的重点筛选支持也不能完全照搬发达国家的既往经验，而只能依据本国的产业结构特征和经济发展阶段来具体甄别。财政资金对产业技术的支持只能是一种引导带动作用，形成一种企业筛选项目，财政引导带动的“四两拨千斤”的运作机制。在具体操作方案上可考虑以财政资金为引导，吸引风险投资基金而成立产业技术发展基金，参照企业化的运营模式来运作基金。

(五)　加大科技基础设施条件平台建设

科技基础设施平台建设是提升一国科技创新能力的基石，尽管我国自20世纪90年代以来已经充分重视这方面的工作，并且在财政预算科目中单列“科技条件专项”一个项级科目来重点支持以反映从事科技标准、计量和检测，科技数据、种质资源、标本、基因的收集、加工处理和服务，科技文献信息资源的采集、保存、加工和服务等为科学技术活动提供基础性、通用性服务，以及其他用于科技条件方面的专项支出，但是，目前的科技基础设施还存在着多头管理、部门所有、资源分散、重复投入等问题，因此，在今后的科技基础设施建设中，财政一方面要增长资金的投入，另一方面，也要建立一种“资源共享”的合作机制，避免财政资金的重复浪费。

(六)　推动政府科技投入预算管理改革

1.完善财政科技投入的统计体系建设

受制于上文所述的政府支出预算科目设置的局限性，目前一些属于研发投入性质的财政支出，分列在不同的预算科目中，统计时不易分离，统计结果难以准确反映政府研发投入的真实全貌。因此，有必要改进政府研发投入统计体系，以准确、真实反映政府投入的状况，从而为科技发展决策提供可靠的信息。

改进政府研发科技统计的总体思路:财政科技投入统计工作要纳入当前以财政信息化为主要内容的“金财工程”的整体布署，根据各部门编报的部门预算，通过“金财工程”中的“预算编制审核系统”和“标准代码库系统”归类汇总(自动)生成的功能预算，从中得以反映政府在科技方面的预算支出情况。当然，实现这一目标的前提和关键，仍然是要细化预算科目分类，目前我国预算的类级科目只有100多条，而国外预算一般都十分精细，例如法国预算的类级科目多达1 100多条，款级科目和项级科目数量就更大。因此，当前无论是改进政府研发投入统计，还是完善政府研发投入预算管理，都必须把调整和细化预算科目分类作为一项基础工作来抓。

2.在预算层次上强调研发投入的“顶层设计”功能

对政府投入资金管理的核心问题，是如何运用公共财政的规范的现代预算形式。我国现阶段正从部门预算的改革入手发展完整反映政府预算内外财力的综合预算。中央、地方不同层级的预算所包含的科技投入，有必要在全局范围内协调衔接，形成纵向各层级的分工合作;各层级内部各有关部门的科技投入，也有必要在预算中合理协调衔接，形成横向各部门的分工合作。全部科技投入资金的具体管理，都应借助预算程序高效、严格地操作。在“金财”工程基本到位的情况下，各个部门预算编制出台后，计算机系统根据指令可以迅捷地自动生成信息综合后的、清晰的功能(结构)预算，全部政府资金中科技投入的全貌，既包括总量也包括结构可望得到清晰的反映，进而为决策和预算安排的合理化及管理水平的提高提供坚实的支撑。

(七)　开展财政科技支出的绩效评价工作

在市场经济国家，开展财政支出绩效评价工作，己成为政府加强宏观管理、促进提高政府资金运行效率、增强政府财政支出效果的关键手段。自20世纪90年代以来，世界各国在加大科技活动的公共财政支持力度的同时，也有效实施了财政科技支出的绩效评价工作。建立科学的财政科技支出绩效评价体系，从规划整体成效出发，分析与规划相关的指标，研究投入规划与实施成效之间的差异，并将评价结果反馈至政府制定长期科技发展战略以及部门预算管理之中，不仅是政府科学决策的前提和基础，而且对提升我国财政科技支出的使用效益，提高国家的创新能力，促进我国科技、经济和社会的发展也具有重要的现实意义。

按照财政支出绩效评价的基本原则与思路，开展财政科技支出的绩效评价工作必须坚持经济性、效率性、有效性的原则，定量分析与定性分析相结合。考虑到自然科学和社会科学的学科差异性，确定合理的绩效评价指标体系，明确评估责任主体和评估实施方案，建立一种结果导向型的财政科技资金分配机制，全方位提升财政科技支出的使用效益。

本章小结

科学是系统化的实证知识，是在不同时代和不同地点已经被证明其正确性的知识。而技术是指人类改造自然、创造人工自然的方法、手段和活动的总和，是在人类历史过程中发展着的劳动技能、技巧、经济和知识;是人类利用自然力及其规律的手段;是构成社会生产力的重要部分。“科学”和“技术”的主要区别在于科学要解决“是什么”和“为什么”的问题，而技术所要解决是“做什么”和“怎么做”的问题。

财政科技支出的理论依据在于科技活动中存在的市场失效。科技创新过程面临着创新过程的不确定性、科技创新成果生产实现的不确定性、科技创新产出市场销售的不确定性、信息传递机制的不确定性、科技创新资金支持的不确定性等风险因素，而科技创新产出具有部分的公共产品性质，从而导致科技创新的投资者无法独占科技创新成果收益，由于科技创新过程具有公共产品的性质，导致企业或私人部门资源提供的不足，从而形成技术创新的市场失效，为了协调个人利益和社会利益，需要政府来干预，否则就会影响技术创新的过程。

外延式的经济发展模式势必遭遇资源瓶颈的约束而难以为继;而通过投入要素产出效率的提高实现经济增长则是内涵式的扩大再生产，它主要通过技术创新来改变各种要素资源的配置比例，从而提高单个要素的产出效率，因此，依靠技术创新，提高单位生产要素的产出效率，则是实现经济增长的长期途径。

20世纪90年代以来，我国全社会研发投入总量，呈逐年增长的趋势，R＆D占GDP的比重，呈U型曲线变动态势。我国科技经费投入继续保持快速增长，国家财政科技拨款稳定增加，全社会科学研究与发展(R＆D)经费支出达到新的历史较高水平，企业技术创新的主体地位进一步巩固。

目前我国的政府科技经费管理体制是一种分散型的管理体制，财政科技经费分散于众多一级预算单位中，这种管理模式的最大缺点在于财政研发经费使用缺乏“顶层设计”，资金使用分散。与科技发展规律相适应的科技投入管理机制尚不健全，特别是缺乏对国家科技经费使用全过程的有效监督，对科技经费的使用效果也缺乏科学公正的评价。为提升财政科技支出的产出绩效，必须转变财政科技投入机制，建立稳定的政府财政资金投入增长机制，优化政府和市场在全社会研发资金来源的比例结构，加大基础研究和共性技术研究的投入力度，加大科技基础设施条件平台建设，推动政府科技投入预算管理改革等。

关键概念

1.科学与技术　2.研究与发展　3.市场失效　4.全要素生产率

复习思考题

1.简述科技领域内的市场失效及解决方案。

2.简述我国财政科技投入现状、问题以及进一步完善的思路。

3.简述我国财政科研经费预算管理模式及完善思路。

材料分析题

20世纪90年代以来，我国财政科技投入持续快速增长，在发挥财政资金的“四两拨千斤”的引导功能，吸引社会资金进入到研发活动中来，提升中国的经济增长质量，起到重要作用。请结合表7-12数据分析中国财政科技投入的变化特点;论述如何构建财政科技投入的稳定增长机制;如何进一步优化中国的财政科技资金的管理机制。

表7-12　1990-2009年中国财政科技投入概况(1996-2009)