二、中国财政体制的进一步改革问题
分税制财政体制改革只是财政改革的一个起点，它的意义在于改变了财政在整个国民经济分配中的机制，相对稳定了财政分配在GDP中的份额，同时改革了中央财政在整个财政中的地位。但是，从制度上讲，财政中的问题并没有根本解决。中国财政体制不仅需要在政府间财政关系方面进行规范，还要进行预算管理体制和税收制度的进一步改革，才能有效地适应市场机制的运行。
从某种意义上看，建立法制化和公开化的财政支出管理是财政管理中最重要的核心问题。
（一）预算管理的进一步改革
项怀诚在“政府预算管理与会计改革国际研讨会”上说，预算改革将是一次非常深刻的改革，涉及预算观念、预算体系、预算管理方式的改变，是对传统预算管理制度的一次革命。通过这次预算改革，可望促进社会主义市场经济公共财政体制框架的建立，并更好地应用信息技术，不断提高预算管理水平。
项怀诚指出，随着改革开放的不断深入，我国的企业会计制度和预算会计制度正在不断改进和完善。为适应社会主义市场经济的要求，1993年和1997年我国分别对企业会计制度和预算会计制度进行了重大改革。目前，我国正结合预算管理制度改革，研究制定了既符合中国国情、又与国际惯例充分协调的政府及非营利组织的会计制度。
中国财政管理制度是在计划经济体制的基础上建立和发展起来的，预算编制制度从未作过根本性改革。在经济体制已经逐步市场化的今天，整个政府预算的程序和方法，以及预算科目的设置，仍是传统计划经济体制下的模式。这种预算很难达到预算依法执行的目的，预算不具有约束性。因此，预算制度不改革，就不可能建立起现代财政管理制度，政府职能的调整、政府管理的公开和透明也不可能实现。
预算制度改革的核心问题是改革预算编制制度。通过科学、规范、透明的预算编制程序，编制出便于管理和具有制约机制的预算，才有可能实现预算的规范管理，依法执行和加强监督。
中国2000年以前的预算与发达国家的预算模式相反，年初提交审议的预算只按功能分类提供，不反映各部门的总预算，不反映具体的预算收支项目和支出控制数，不反映所有的收支活动。政府的财政政策只能起到粗放控制支出结构的作用，对于具体的支出管理和支出效率控制很弱。实行部门预算是建立现代预算制度的突破口。部门预算制度能够统一预算编制的范围，细化预算编制的内容，规范预算编制的法律审批程序，从而使政府预算做到公开、公正、透明。
从2000年预算开始，中央政府和部分地方政府开始了部门预算改革，建立起以部门预算为主导的预算编制制度。改革重点涉及到扩大预算范围，实行包括部门所有收支的综合预算；改变编报方法，实行“一个部门一本预算”；细化编制内容；规范审批程序等。
目前部门预算改革尚在进行中，还存在一些制约科学、规范地编制部门预算的问题，如缺少科学的定额标准体系；综合预算制度不健全；缺少严格的项目预算管理程序；预算收支分类方法落后；政府资产状况不清等。这些都是预算管理体制进一步改革的重点。
（二）进一步推进国库集中管理制度
分税体制改革部分地解决了纵向财权分散问题，国库管理制度改革的目的则是要解决横向财权分散。横向财权分散表现在政府财力及其分配没有统一集中在财政部门，政府资金游离于财政统一管理之外，各部门的各种预算外资金规模巨大，导致部门权力得不到有效监督，滥用政府资金现象屡禁不止。这是长期落后的国库收付管理制度导致的直接结果。
自2001年开始的财政国库管理制度改革，目的是建立一种高效率的财政资金运行机制，以保证预算收支严格按预算执行的，避免挪用财政资金的机会。这是规范政府收支行为，从源头上防范腐败的根本性措施。
通过分析各国实行国库集中收付制度的经验以及我国财政资金管理现状，学者们认为，推行国库集中支付制度改革，具有重要的现实意义。实行国库集中支付制度，将有利于库款统一调度，降低财政资金运行成本，提高财政资金使用效益；有助于强化财政预算执行，有效地防止单位挤占、挪用和截留财政资金；有利于健全财政监督机制，从源头上有效预防和遏制腐败。
按照现代国库管理制度的基本要求，这一改革主要包括三个方面：建立国库单一账户体系，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理；规范收入收缴程序，所有财政收入直接缴入财政国库或财政专户；规范支出支付程序，财政资金统一通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。
对此，应该提出一些现阶段推行国库集中支付制度的建议。
（1）提高认识，转变观念。作为政府职能的财政要认真学习市场经济知识和财政管理知识，彻底转变观念，深刻认清这项改革的重要意义，从根本上改变几十年来人们习惯的分散支付方式，从改革大局出发，给予充分理解和大力支持，保证这项改革的顺利进行，为加快建立与我国国情、历史及市场发育程度相适应的公共财政，为社会主义市场经济体制的建立和完善提供应有的公共服务和必要的保障。
（2）完善国库集中支付制度的配套改革。为了加快国库集中支付制度改革步伐，需要做好相关的准备工作。一是实行财政预算改革，逐步推行部门预算。二是要建立支付中心业务结算系统和信息处理系统、信息反馈系统，为国库集中支付制度推行提供必要的运行条件。三是要制定《集中支付操作程序》、《国库支票管理办法》，修改《国库条例》及其实施细则，修改《中国人民银行会计制度》、《国库会计核算办法》、《财政总预算会计制度》等相关财政金融法规，为国库集中支付制度的推行提供必要的制度保障。
（三）尽快完善转移支付制度
为解决地区间存在差异，且不平衡差距不断扩大的趋势，实行行之有效的政府间转移支付制度是十分必要的。为使转移支付制度能够有效地发挥横向均衡作用，必须对现行转移支付制度作较大调整。
（1）进一步改革的目标是建立促进地区公平的转移支付制度。
首先要强调公共服务均等化，以保证各地区基本公共服务提供能力的大体一致，淡化并逐步调整地方政府的既得利益。
其次在收入划分上适度集权，在政府支出上适度分权。在明确政府与市场作用的范围，界定各级政府的事权的基础上，遵循信息和成本优先的原则，明确划分各级政府的支出责任。凡是地方政府能有效提供的公共服务，即作为地方政府的事权，中央只承担地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。对于共同事务，明确规定各级政府应承担或分担的比例。
再次，在支出责任界定清楚的前提下，合理配置各级政府的财力，以保证其政府职能的顺利履行。收入的划分应考虑总体经济和社会的需要，以及征收成本的效率。
同时注重省级政府对以下政府的转移政府制度的完善，逐步缩小辖区内地区间财力差距，确保从根本上缩小全国地区间差距。
（2）调整现行转移支付的结构，加大均等化转移支付的数量，发挥其缩小地区间差距的作用力度。
首先是统一（或称简化）转移支付的基本形式。将现行的多种转移支付统一为两种：均等化转移支付和专项转移支付。
其次，压缩专项拨款规模，精简当前的繁杂的专项拨款项目，建立专项拨款项目的严格的项目准入机制，减少专项拨款项目设立的随意性和盲目性。规范资金分配的原则和程序，加强监管，提高专项资金使用效益。
再次，扩大均等化转移支付的规模，使转移支付资金真正能发挥均等地区公共服务水平的作用，提高宏观调控能力，加大地区间财力均衡的力度。
（3）完善均等化转移支付的计算公式。
均等化转移支付采用统一标准进行测算，做到公正、公开、公平。尽快改变现行的基数法，通过规范收支评估，分项目测算各地区标准化支出需要，同时考虑各地区收入能力，据此决定一般性转移支付数额。地方政府财政收入水平不仅包括地方税收入，也包括地方应从共享税中获得的收入。用现有数据可以估算地方税基，测算部分税种的理论收入，将其与实际收入的差距定为该地区税收努力程度，同时分析税收支出、征管和财务制度等因素。标准支出需要的测算先选择对成本影响较大的重要因素，分教育、卫生、社会福利、公检法、城市建设维护、行政管理等大项，估算各地的标准化支出。
有的学者认为完善转移支付制度应该确立促进效率、兼顾公平的基本原则，建立转移制度要以促进效率、兼顾公平为必要前提；转移支付的目的必须与促进效率、兼顾公平相一致；转移支付资金的流向，也要体现效率和公平；另外转移支付制度基本形式的完善也必须体现效率性和公平性。
从有利于中央政府宏观调控，有利于发挥地方政府积极性和有利于提高财政资金使用效率的目的出发，有的学者认为，我国财政转移支付形式应该从目前的收入分配型向宏观调控型转变。宏观调控型财政转移支付与收入分配型的主要区别在于，前者不再把收入分配作为财政转移支付的主要目标，而更多地考虑对地方政府行为的引导和促进经济发展的作用；在注重公平目标的同时，更加注重经济效率目标的实现。具体做法应该是构建以有条件形式为主的财政转移支付形式。首先，缩小目前无条件财政转移支付的范围，主要用它来平衡地方预算，满足地方履行政府职能的基本开支需要。其次，扩大有条件财政转移支付的范围，特别是配合型财政转移支付的建立。一是明确专项拨款补助的重点和专门用途，体现产业政策要求。二是地方政府必须按照中央专项拨款补助的具体作用匹配资金，发挥中央政府资金导向功能，促进地方政府扩大对上述资金的投入量，提高财政资金的使用效率。
