作者
蔡 宁 姜志华
王节祥 袁 燕
崔 晋 孙杨涛
内容提要:本文在对杭州、嘉兴、金华、温州和苏州等地进行实地调研,听取政府部门、企业、民众、环保组织等各利益相关者的真实想法和利益诉求的基础上,梳理出浙江省生活垃圾焚烧在当前存在的突出问题,对垃圾焚烧行业的技术、经济、社会等特征进行深入分析,借鉴国内外垃圾处理的先进经验,立足垃圾回收、清运、无害化处理到资源化利用的处理链条,审视垃圾焚烧项目选址、投资、建设、运营、监管等多个方面,运用“系统思维”,从项目选址、运作模式、定价机制、技术选择、监管机制五个要素和链条前后端优化着手,构建起浙江省生活垃圾焚烧处理模式。
关键词:浙江;生活垃圾处理;经验;模式
一、浙江省生活垃圾处理现状与焚烧处理面临难题
(一)浙江省生活垃圾处理现状
浙江省生活垃圾处理现状的总体评价是本研究的现实背景。根据数据分析和实地调研,浙江省生活垃圾处理现状主要表现为:生活垃圾总量持续攀升,特别是“五水共治”河道垃圾纳入治理后增长趋势凸显;生活垃圾处理方面,无害化处理占比持续提升,但部分地市仍以填埋处理为主,可填库容日趋紧张、难以持续。焚烧是垃圾处理的另一主要方式,但省内焚烧处置能力增长却十分缓慢,且常有群体性事件发生。最后从垃圾处理的整个链条看,垃圾前端分类和清运已广受重视,但市场化运营水平整体偏低。具体阐述如下:
1.生活垃圾总量持续攀升,环保要求提升后增长趋势凸显
近年来,随着城镇化的快速推进和人民生活水平的不断提高,生活垃圾产生量不断增长。据统计,“十二五”期间全省生活垃圾产生量平均增长率超过5%,日均产生生活垃圾约4.2万吨,人均垃圾产生量约为0.77千克/日。尤其“五水共治”和“两美浙江”建设推进以来,河道垃圾缺乏专业处置出口,大量按照生活垃圾予以处理。农村多年来“无人问津”的垃圾,随着环保要求提升亦被大力清理,导致垃圾总量激增。以省会城市杭州为例,近年来杭州主城区的生活垃圾量以每年10%的速度增长,据杭州市城管委统计,2013年杭州市区生活垃圾产生总量为308余万吨,仅此一年的垃圾量,就能填满1/5个西湖。杭州市环境卫生科学研究所工作人员作了个形象的比喻:“如果把这些垃圾堆在黄龙体育中心的足球场上,可达到430米,超过140层楼的高度。”同样,省内其他城市也为“垃圾围城”现象所困。据了解,2013年11月,温州全城的生活垃圾日产量高达3200吨,而实际处理能力仅为2700吨。2014年,宁波市六区及东钱湖、高新区等区域每天产生的生活垃圾已超过4000吨,而宁波市垃圾设计日处理能力为3750吨,生活垃圾的产生量已超过现有的填埋处置能力。“垃圾围城”不仅在设区城市暴发,也是诸多小县城面临的难题。如何合理有效地处理生活垃圾,已经成为摆在城市管理者、公众、环境专家面前的现实问题。
2.垃圾无害化/处理占比大幅提升,部分地市无害化处理仍以填埋为主
城镇生活垃圾无害化处理设施是城镇重要的基础设施,是浙江省推进生态文明建设的重要支撑。生活垃圾无害化处理是一项系统工程,能够有效提高城镇生活垃圾处理水平,控制城镇环境污染。根据《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》(国办发〔2012〕23号),“十二五”期间浙江省计划投入58.4亿元新建垃圾处理设施40座(焚烧厂17座、填埋场23座),新增垃圾处理能力17850吨/日;投入5.8亿元,新建15座餐厨垃圾处理处理设施,处理能力达1925吨/日。截至2013年年底,全省实际运行的垃圾处理设施有94座,其中填埋场52座、焚烧及综合处理厂39座,生活垃圾日处理能力为50000多吨。如图1所示,2009—2013年浙江省垃圾无害化处理总量稳定上升,垃圾无害化处理能力也在不断提升。
然而,目前浙江省部分地市生活垃圾处理仍以填埋为主(见图2)。部分经济发展较快的地市垃圾焚烧处理量无法满足生活垃圾产生量,导致填埋厂超负荷运转。以杭州为例,主城区生活垃圾日均产生量9000吨左右,其中填埋处理的量高达65%左右,天子岭垃圾填埋厂日处理垃圾4700吨,超过日处理设计能力1.5倍,处于持续超负荷运行状态。此外,2013年,丽水、衢州等经济欠发达的地市仍保留着“全填埋、零焚烧”的生活垃圾处理模式。
图1 2009—2013年浙江省垃圾无害化年处理量
图2 2013年浙江省部分地市生活垃圾无害化年处理情况
3.垃圾焚烧处置能力增长较为缓慢,群体事件常有发生
浙江属于国内垃圾焚烧先行先试地区,最早在2000年左右即开始垃圾焚烧试验,主要以杭州锦江集团流化床焚烧工艺和温州伟明集团炉排炉焚烧工艺为代表。在国内垃圾焚烧处理快速发展的大趋势下,省内也新建了一批垃圾焚烧厂,如湖州南太湖垃圾焚烧厂、绍兴中环垃圾焚烧厂、金华市八达垃圾焚烧厂等。然而,由于大部分焚烧厂建设时期早,普遍存在处理规模小、设备老化、故障率高等问题,省内垃圾焚烧能力增长十分缓慢。以杭州为例,自2007年以来垃圾焚烧能力没有任何提升(九峰垃圾焚烧项目还处于建设期间),其原因是垃圾焚烧项目容易诱发大型群体性事件。2009年广州番禺垃圾焚烧厂建设受阻事件发生以来,国内各地新建垃圾处理设施均面临周边地区居民的阻力。随着社会公众广泛参与及其维权意识的提高,邻避、群众聚集现象时有发生;同时媒体报道和移动互联网对信息的放大作用,给地方政府造成很大压力的同时,也给垃圾焚烧项目实施带来巨大影响。2014年5月,杭州九峰垃圾焚烧项目规划公示引发周边居民群体性事件,造成不良社会影响,引起中央高层和省委省政府的高度重视。此外,下属地市垃圾设施原址提标改造在环评和公示阶段也遭到周边群众阻挠,惠民利民的公用设施建设和改造进程由于“邻避”问题而拖延进度、历经波折,甚至最终夭折,严重阻碍了垃圾焚烧公共事业的发展。
4.垃圾处置前端分类和清运广受重视,市场化运营水平仍偏低
垃圾分类和清运是垃圾无害化处理及资源化利用的起点和基础,是整个垃圾处理链条中至关重要的一环。浙江省是推广垃圾分类和清洁直运较早的省份之一,试点工作在全省各地区均有开展,但总体效果十分有限。其一,公众垃圾分类和源头减量的意识不足,生活习惯的改变需要一个长期过程,践行垃圾分类的实际行动还较少。其二,垃圾分类回收体系建设不到位,没有一整条完善的分类、收集链条,哪怕从源头上进行了垃圾分类,最后处理垃圾的时候又会受技术限制而将分类过的垃圾重新混合,使得前期的垃圾分类成了无用功,浪费了大量财力、物力和人力。其三,垃圾分类和清运工作在大部分地区仍由政府主导,具体由环卫部门负责,这种运营模式市场化程度较低,导致整体工作推进效率不高,从而制约整个垃圾处理链的有效运转,特别是对后端的垃圾焚烧处置产生影响。
(二)浙江省生活垃圾焚烧处理面临难题
浙江省“垃圾围城”形势十分严峻,破解这一困局需大力发展垃圾焚烧处置。然而,浙江推进垃圾焚烧又面临诸多难题,主要包括:垃圾焚烧项目缺乏长远科学规划,政府被动应对,重视程度不够;在垃圾焚烧项目落地上,面临严重的“邻避效应”困境;在垃圾焚烧项目运营中,技术、经济、社会特征与处理模式不匹配导致垃圾焚烧项目运营效益较差,政府补贴水平相比兄弟省市偏高;在垃圾焚烧项目监管和舆论宣传上,缺乏完善的监管体系和正面的舆论引导。具体阐述如下:
1.政府被动应对垃圾处置,缺乏长远科学规划
(1)垃圾量增长预测能力较弱,缺乏对垃圾处置能力提升的长远规划。政府在整个垃圾处置问题上长期以来被动应对,缺乏长远规划。对城镇化和生活水平提高所带来的生活垃圾量增长缺乏有效预期,城市垃圾焚烧处置能力的提升与生活垃圾量的增长不能匹配,从而出现“垃圾围城”困境。此外,地方政府对环保要求提高引发的垃圾处理问题亦没有充分准备,如对浙江推进“五水共治”和“两美浙江”建设以来垃圾量增长的预期严重不足,对于垃圾焚烧项目的推动大多局限在已有垃圾焚烧厂提标改造上,缺乏系统性的战略布局。
(2)生活垃圾处理未纳入考核体系,地方政府重视程度不够,进一步延缓了垃圾处置能力提升方案的科学、及时提出。目前省内并未将垃圾处置工作与政绩考核体系有效挂钩,政府部门垃圾处置工作的开展缺乏相应的激励奖惩机制,从而导致政府部门对垃圾处置重视程度不够。主要领导对垃圾处置的决心和魄力直接关系着垃圾处置的力度和效率。城镇生活垃圾处置是关系民生的市政工程,是城镇管理和环境保护的重要内容,是社会文明程度的重要标志,关系人民群众的切身利益。政府需勇于担当,向公众表达治理垃圾的决心。
(3)生活垃圾焚烧项目涉及多个政府部门,缺乏跨部门协调机制,管理条线存在地区差异。生活垃圾处理项目涉及建设局、环保局、环卫处、规划局、物价局、电力局等多个部门。举例而言,焚烧项目以环卫部门为主体推进,必须得到规划部门在选址等方面的配合,没有科学规划文件,一旦发生民众抗议事件,政府缺乏应对支撑。当前对垃圾处置问题的监管职责划分不明确,政府在组织体系上没有形成统一协调的管理机制。各部门的明确分工,统一调配,各负其责,形成对垃圾处置整个链条的全方位管理,是今后政府各部门改革的重点。
2.“邻避效应”困境凸显,垃圾焚烧项目落地困难
(1)公民环保意识提升,对生活垃圾焚烧处置项目提出更高要求。垃圾焚烧设施的“邻避困境”是世界性难题。随着国内公民环保意识的提升,民众对周边生活环境也愈发关注,尤其社会公众广泛参与及其维权意识的提高,对于垃圾焚烧设施建设的阻碍越来越大。虽然,垃圾焚烧设施是一个城市必不可少的公用设施,但是民众出于自身利益考量,均不愿意焚烧厂分布在自己的周边,这种心理扩散进而形成了“邻避效应”,造成垃圾处理行业选址困难,难以落地。甚至原址上的扩建和提标改造都会引起民众的抗议。如何规避“邻避效应”,协调垃圾焚烧设施与民众的关系,统筹规划、合理选址,是垃圾焚烧设施建设中的难点。
(2)以往垃圾焚烧项目囿于财政水平等因素,环保形象较差,导致负面示范效应。浙江省属于引进垃圾焚烧项目较早的省市之一,已建成的部分垃圾焚烧厂受财政资金约束等多方面因素影响,采用的技术较为落后,没有注重焚烧厂建设与周边环境的提升改造工作,加之政府监管不力,导致厂貌破旧、设备故障频发、污染严重、臭气散布等不良后果,无论从民众感官上还是环境保护上,均给予公众不良印象。这种负面示范效应,加深了民众对垃圾焚烧项目的厌恶与恐慌。
(3)垃圾焚烧处置项目新建和提升改造工作流程有待优化。推进政府工作透明化是大势所趋,垃圾焚烧项目从立项、环评到公示都应该透明化,但并不意味着流程复杂化。垃圾焚烧项目是重大民生工程,这种带有公共物品属性的服务提供应当区别于普通商品服务提拱。以垃圾焚烧厂选址征求民众意见为例,应当确定垃圾焚烧厂周边科学合理范围内的民众作为意见征集对象,对于该范围外的民众在程序上则无须纳入。诸如此类,垃圾焚烧项目建设流程上存在的冗杂和不当亟须优化。
3.焚烧技术、经济、社会特征与处理模式不匹配,项目运营效率低,补贴水平高,垃圾处置安全难以得到保障
(1)焚烧技术和规模水平选择缺乏科学依据。政府在对垃圾焚烧项目进行招标时,往往更看重企业投标是否更具经济性,而对企业的环境责任、技术的先进程度以及焚烧工艺对于当地大环境的适应性等方面存在一定的忽视,以致垃圾焚烧项目运营以后,与当地环境现状和垃圾处理产业不匹配,导致项目运营效率偏低。国内大中型城市新建垃圾焚烧处理设施日趋大型化,如上海老港、北京鲁家山、深圳宝安等均新建了3000吨/日垃圾焚烧厂,浙江省内还没有此规模的大型焚烧厂投入运营,从而无法发挥垃圾焚烧的规模和范围经济效应。在城乡统筹方面,省内缺乏有效的区域和城乡统筹体系,顶层设计不明确,市区之间、县域之内存在隔离,造成很多城市垃圾焚烧厂规模偏小,处理效率相对较低,中小型县级城市垃圾处理量一般只有300~500吨左右,焚烧厂投资成本和运行成本较高。
(2)垃圾焚烧处理市场的区域分割明显,竞争程度低。浙江省生活垃圾处理区域性壁垒明显,外省企业参与垃圾焚烧厂投建的项目相对较少,如大部分地区的垃圾焚烧厂都是由本土民营企业或特定国有企业运营。由于垃圾焚烧具有自然垄断经营特征,因而需要在项目建设前的招标中就引入市场化竞争机制。竞争不充分将降低项目运营效益,相应的政府补贴水平就会提升。根据项目组调研初步了解的信息,省内不少区域垃圾处置补贴费用近100元/吨,市场化运营区域的垃圾处置补贴费用相对较低,而公益性国企运营区域的垃圾处理补贴费用更高。据了解,兄弟省市垃圾处置费用补贴相对较低,以国内垃圾焚烧标杆企业光大国际为例,其运营的江苏吴中静脉产业园生活垃圾焚烧处理项目,政府价格补贴仅70元/吨,其在此价格水平上亦能取得较好收益。
(3)垃圾处理定价机制不合理。当前垃圾焚烧领域已初步形成“财政补贴+电价补贴(垃圾发电)”的定价模式。财政补贴一般采用成本加成模式,即根据成本基础上的微利原则,通过核算焚烧企业成本,谈判协商确定协议价格。这种定价方式存在两个方面的问题:其一,无法激励企业降低经营成本,进而逐步减少政府补贴;其二,在提高企业技改扩产的积极性方面也显得无能为力。
(4)垃圾处置安全难以得到保障。由于垃圾处置的规模性要求,同一地区的垃圾焚烧市场往往具有区域垄断特点,例如温州市3个焚烧厂都是由当地民营企业伟明集团经营,而且其垃圾处置能力无法在短时间内提升。另外,因技术原因,垃圾焚烧处理装置在一段时间内需要停修停检,垃圾填埋处理是必不可少的备用补充手段。然而,近年来各地区现有填埋场的处理能力被严重透支,垃圾应急填埋能力大大减弱,区域内垃圾处置的安全得不到有效保障。此外,因各种情况,现有垃圾焚烧企业的运营积极性不高,某垃圾焚烧厂一年内竟有58天停修停检。垃圾焚烧企业的低运营效率加剧了区域内垃圾处置的安全性风险。
4.垃圾监管体系不完善,政府和社会舆论正面引导较少
(1)垃圾处置监管体系不明确,地区间监管效果差异较大。尽管对于垃圾焚烧项目目前已经有一套技术指标监测标准,但垃圾监管体系的建设仍有待完善。省内各地对于垃圾处理设施的监管,不同的审查项目列入不同的监管部门,城管委、公安部门、环卫处、环保局均有参与,导致监管体系混乱,分工不明确,存在监管漏洞。此外,垃圾焚烧厂的监管过程不透明,整个环节民众和社会各界的参与相对缺乏,严重影响政府公信力。目前仅杭州、宁波、温州等地市成立了专业垃圾处理监管机构和相对完善的监管体系,不定期委托第三方对焚烧行业进行监管。大部分县市尚未建立监管体系,监管制度的地区差异较大。
(2)垃圾处置问题广受舆论关注,但缺乏建设性宣传报道。随着公民环保意识的提升,环境问题越来越受媒体重视,从柴静2015年推出《穹顶之下》纪录片所引发的社会关注可见一斑。然而,媒体的关注点往往在于社会性事件本身,对于其背后的环境问题却缺乏相应的深度报道,导致公众对垃圾焚烧形成了错误片面的认识。反映生活垃圾处置设施建设紧迫性、与垃圾焚烧技术宣传教育相关的专题纪录片还十分有限,媒体尤其是官方媒体对垃圾焚烧的正面宣传太少,缺乏对公众的正面引导,不利于垃圾焚烧项目的推进和发展。
二、生活垃圾焚烧技术、经济、社会特征分析
解决生活垃圾焚烧问题,是当前政府工作的重点和难点。垃圾焚烧处理难题存在的深层次原因是其技术、经济、社会特征。因此,对垃圾焚烧技术、经济、社会特征开展剖析,是构建适应浙江区域特点生活垃圾焚烧处理模式的重要理论依据。
(一)技术特征分析
在焚烧具体技术上,主要包括炉排炉技术和流化床技术,优劣势不同,不同地区可因地制宜地采用;在焚烧后端处理上,有害气体需要加强监管,飞灰则需要填埋保障;在焚烧处理设备上,因高损耗需要不定期停检停修。
1.垃圾焚烧技术各具优劣势,需因地制宜采用
目前,国内垃圾焚烧行业主要以炉排炉技术和流化床技术为主,热解炉技术也有所应用,各类技术特点如下:
(1)炉排炉焚烧技术。炉排炉焚烧技术是相对比较成熟的垃圾焚烧技术,在国内外各大城市均有广泛应用。生活垃圾依次通过干燥区、燃烧区、灰渣形成区,以精确的时间控制保证完全燃烧。是主要以炉排的机械运动辅助垃圾混合均匀,在辅助燃料、氧气助燃的情况下进行充分燃烧的技术。通常可分为平推式、斜推式、逆推式以及滚筒式。炉排炉技术在燃烧较高热值的生活垃圾时具有明显优势,其工艺流程相对成熟,焚烧产生的炉渣相对较多,而飞灰量则较少。炉排炉焚烧工艺适用于垃圾热值较高、垃圾产生量较大、经济发达、有一定财政能力的城市。比利时Waterleau炉排技术、日本三菱重工和德国马丁逆推炉排炉技术位于国际领先水平,我国温州伟明集团研发的往复多列式炉排炉技术也已得到较广泛应用。
(2)热解炉焚烧技术。热解炉焚烧技术是指以少量空气送于初次燃烧室的固定炉层上燃烧,使垃圾有机成分分解为可燃性气体,并被送至二次燃烧室,以充分的空气供应使其完全燃烧,而残渣则通过炉床尾端连续排出。由于初次燃烧室内的空气低于理论化学反应计量,因此生活垃圾可以实现充分燃烧,不致因大量过剩空气激起扰流而产生扬灰,故颗粒物排放降低。炉内850℃的高温能够有效控制尾气中二
英等多种有害物质的排放。热解炉由于对技术要求相对较高,运行和维护费用相对较高,对垃圾预处理条件相对复杂,并不适用于中国垃圾普遍不分类、热值较低、含水率较高的现状。通常情况下,热解炉焚烧技术需要配合以相应的碱液脱酸技术处理尾气,日本斯宾德公司的改良半干法脱酸技术脱胎于此,我国深圳汉氏固体废物处理设备有限公司也有热解炉的生产和供货。
(3)流化床(CFB)焚烧技术。流化床(Circulating Fluidized Bed,CFB)焚烧技术一般采取在炉底预先铺好热砂或炉渣的方式,通过投入预先分类和掺入煤粉预处理的垃圾,以翻腾燃烧的方法进行处理。流化床焚烧技术能够实现炉内温度场充分均匀可控,可以使垃圾充分燃烧。研究表明,流化床炉温相对较高,加上煤中的硫可以对二
英的产生起到有效的抑制作用,可以有效减轻尾气处理的压力。流化床焚烧工艺适用于垃圾热值不高、垃圾种类复杂、对环境保护要求相对较高的城镇。日本荏原公司的回旋流化床、德国Lurgi公司的循环流化床及配套烟气净化技术在国际上较广泛应用。我国的垃圾焚烧厂通常采用北京中科通用能源环保公司的循环流化床或浙江大学热能工程研究所研制的异重型循环流化床的相关技术。
根据表1所示生活垃圾焚烧工艺的特点,浙江省目前采用的是炉排炉焚烧工艺和流化床焚烧工艺并行的模式,根据当地环境状况、区域经济情况、垃圾产量、垃圾组分的不同因地制宜,垃圾热值较高、产量较大、经济情况较好的地区采用炉排炉焚烧工艺;垃圾热值较低、成分复杂、经济欠发达地区采用流化床焚烧工艺。
表1 生活垃圾焚烧工艺比较
2.垃圾焚烧产生有毒有害气体及飞灰
垃圾焚烧发电的过程中,会产生烟尘、硫氧化物、氮氧化物、氯化氢、重金属、水银、二
英等有害物质。尾气中会形成含有大量有毒重金属的飞灰,属于规定的危险废物,必须进行稳定和固化处理。此外,尾气中的一级致癌物质二
英具有强致癌性和较强的生殖毒性,同样必须进行相应的后处理工作。通常情况下,废气的处理涉及两个方面:烟尘的处理和有害物质的处理。通过吸附类装置可以有效消除尾气中的烟尘,如布袋除尘器、静电吸附装置等。而有害物质的处理相对比较复杂,不能用单一办法进行处理。尾气中的硫氧化物、氮氧化物等通常使用脱酸的办法进行处理,如湿法洗涤法、干式处理法等;二
英则通过优化焚烧炉的燃烧结构,使炉内温度保持在850℃以上,实现充分燃烧分解的目的,在经过多重后处理手段后,尾气仍需经过检测符合标准以后才可以排放到环境中,一般会在排放烟气的通道中根据相应大小设置不同数量和密度的点进行检测;炉内产生的重金属飞灰,属于危险废物,必须妥善处置,通常采用稳定固化以后进行填埋的方法。浙江省目前垃圾焚烧厂的废气和污水等排放基本符合国家规定标准,但垃圾焚烧后产生的重金属飞灰的处理问题仍亟待解决,垃圾焚烧产生的飞灰仍存在无法处理或直接进入生活垃圾填埋场等情况,危险废物填埋场等配套设施仍需完善。
3.焚烧设备需要不定期的停修停检
由于垃圾焚烧处理技术设备损耗大,焚烧处置需要不定期停检停修。特别是部分地区垃圾焚烧厂相对老化,很难达到现有环境排放标准,亟待提标改造,甚至有垃圾焚烧厂时常出现故障,如省内某发电厂365天有58天在故障停修停检,以致垃圾处理量严重低于设计量,部分垃圾因无法处理露天堆放或运到垃圾填埋场进行超负荷填埋。一些垃圾焚烧厂也出现过垃圾焚烧烟气处理系统的故障问题,而由于经济条件有限,烟气处理备用设施没有普及,使垃圾焚烧厂被迫停修,影响垃圾处理量。因此,政府对于垃圾焚烧项目的处理量设计应有一定的冗余,在单条生产线出现故障时依旧有足够的垃圾处理能力。对于一些大型故障停修,也应有垃圾填埋场的应急保障。
(二)经济特征分析
垃圾焚烧项目具有典型的负外部性特征,需要政府采取价格调控和加强监管等多样化手段消除其负外部性;垃圾焚烧项目属于民生保障性基础设施,因而需要合理的价格补贴机制设计和补贴水平保障;垃圾焚烧项目具有较强的规模和范围经济效应,因而在垃圾处置上要注意打破区域限制,有效集中处理。
1.负外部性
福利经济学认为,如果一种商品的生产或消费会带来一种无法反映在市场价格中的成本,就会产生一种“外部性”。垃圾处置具有很强的外部性。垃圾处置不论产品结构如何,其生产过程中肯定为社会提供了环境服务(如垃圾焚烧的处置减少了垃圾污染,节约了土地资源等),给处理外的行为主体带来了有利的影响,即产生了外部正效应。但是垃圾处置本身还会产生二次污染,垃圾焚烧会产生恶臭、噪声、废渣、烟气、垃圾渗滤液、飞灰等危险废弃物和一级致癌物二
英,这种污染则表现为垃圾处理的负外部性。外部性最大问题之一是导致经济效率的降低,市场中的价格机制不能正常发挥作用。一个正常的价格应该是供给者和消费者之间的均衡结果,在完全竞争和不存在外部性的情况下,该均衡结果与帕累托最优相一致,因而经济是有效率的。否则,经济是低效率的。为了实现经济效率,就需要设计一种非均衡价格机制:通过提供一个正确的刺激,对外部效应的制造者设计一个非零价格(对外部经济性设计一个正价格,对外部不经济性设计一个负价格),而对外部效应的消费者设计一个零价格。此时,非均衡结果与帕累托最优相一致,经济又重新回到有效率状态。
2.价格补贴
由于垃圾焚烧发电项目是含有公益性质的基础设施工程,前期投入大,规模要快速增长,项目回收期较长(一般为15年左右)。由投资方进行运营,利润空间相对有限,单凭垃圾焚烧项目的发电收入远远无法弥补前期成本投入,难以实现盈亏平衡,而且一般的垃圾焚烧项目的利润空间往往来自政府的补贴。生活垃圾处置设施是城市基础设施的重要组成部分,是与人民群众密切相关的公用事业,其经营活动具有自利性和社会性相结合的特点。一方面,垃圾焚烧企业作为市场主体,具有谋取自身利益最大化的本性。另一方面,生活垃圾处置本身作为公用事业,其经营活动同时又具有社会性功能。因此需要政府相关部门对其进行一定的补贴,以保证垃圾焚烧的市场化运营。政府对垃圾焚烧价格的补贴要到位,各种补贴和收入应该足以使企业有能力和信心应对垃圾焚烧发电的污染控制,企业才会尽最大可能,使用最先进的技术和装备,确保降低垃圾焚烧发电的各种污染物排放,更有动力及能力去执行控制污染物排放的最高标准,以最大限度降低垃圾焚烧的负外部性。
3.规模经济
规模经济是指生产专业化水平的提高等原因,使企业的单位成本下降,从而形成企业的长期平均成本随着产量的增加而递减的经济。据我们调查,垃圾焚烧厂的最低经济规模一般为日均处理生活垃圾600吨,据2014年统计年鉴,浙江省有41个县市日均处理生活垃圾低于600吨。垃圾焚烧发电企业的规模经济,一般来源于内部规模经济和外部规模经济。内部规模经济可以从以下方面实现:①在厂房、固定设备不变的前提下,增加生产线,全天候运转,实现大批量垃圾处理,降低单位投入成本和垃圾处置费用;②采用先进工艺,改进生产技术,设备大型化、专业化,降低能耗和原材料消耗等各种物耗,取得显著的经济效果;③通过水平和垂直联合组成经营实体,不仅可带来单位产品成本、物耗降低,取得“全产品生产线”的效益,减少大量管理人员和工程技术人员,还可使企业有更多的资金用于产品研制与开发,使其具有更强的竞争能力。外部规模经济就要依靠在同一个地方同行业企业的增加,多个同行企业共享当地的辅助性生产、共同的基础设施与服务、劳动力供给与培训所带来的成本的节约,因此规模化运作是垃圾处置行业长远发展的大趋势。
4.范围经济
范围经济指由厂商的范围而非规模带来的经济,也即是当同时生产两种产品的费用低于分别生产每种产品所需成本的总和时,所存在的状况就被称为范围经济。只要把两种或更多的产品合并在一起生产比分开来生产的成本要低,就会存在范围经济。垃圾焚烧发电企业在其规模不变的前提下,应该尽可能通过范围经济,来实现自身利润和效益的最大化。应该充分利用自身技术优势,开拓垃圾处置新的市场,如餐厨垃圾、危险废弃物、大件垃圾、建筑垃圾处置等新业务,拓展现有垃圾处置的产业链条,将垃圾分类、处理、资源化利用、后处理多个环节集中化,纳入企业业务,发挥垃圾处置产业的范围经济优势,将有效提高生活垃圾处理效率,实现资源的循环利用,节约技术研发投入、人员成本等。垃圾焚烧厂的垃圾焚烧余热也将得到更好应用,垃圾发电收益更显著。
(三)市场特征分析
垃圾焚烧项目具有公共产品属性,对于公共产品的市场供给要把握好市场效率和社会保障的平衡,既要市场化运营以提升效率,又要加强总体控制;垃圾焚烧项目专用性资产投入大,需要引入特许经营,从而容易造成市场垄断,而且垃圾处理属于政府民生工作,频繁的政企接触容易形成区域壁垒,政府在市场化运营方面的顾虑较多。因此,推进垃圾焚烧处理的市场化方向明确,限制和困难较多。
1.公共产品属性
与私人产品不同,公共产品具有非竞用性和非排他性,直接或间接地为企业的生产和个人家庭生活提供服务,是社会总产品中重要的不可缺少的部分。生活垃圾处理是一种具有明显社会公益性的公共产品,在很大程度上都被定义为纯公共产品,垃圾处置的公共产品属性关系民生,相对于其他基础服务设施而言,垃圾处理具有典型的必需品特征,一直以来都由政府承担保证供给的责任。但是随着城市化的高速发展和生活垃圾治理任务的加重,生活垃圾处置更加紧迫,也愈加严峻,既要保证垃圾处置这一公共服务的正常供给,又要实现市场化的运作效率,就必须实行可控的市场化运作。因此像垃圾处置这种公共产品,是保证社会发展和社会安全的关键产品,既需要私人参与公共产品的生产与提供,但又必须由政府在总体上进行统筹,并通过相应的政府管制来保证和维护公共利益。随着经济社会的不断发展,公众对于垃圾处置呈现出多样化和层次化需求,政府、市场以及第三部门任何一方,都很难独自承担起公共产品供给的责任,一种相互协调、多中心、优势互补的公共产品供给机制将成为今后公共产品供给主流趋势。
2.区域市场垄断
垃圾处置行业具有专用性资产投入高的特征,投资形成的资产由于改变使用属性的成本太高,在事后容易受到侵占,因而需要在权力上予以保护,这种权力往往就是市场的垄断经营特权。对应到垃圾焚烧项目,政府在引入项目时,采用BOT等商业模式,给予垃圾焚烧企业以特许经营权,就给了垃圾焚烧企业充分的权力保障,这也就导致垃圾处理市场具有典型的市场垄断特征。此外,垃圾处置具有明显的区域性特征。垃圾处置项目是政府重大民生工程,政府握有企业选择的权力,地方政企关联容易形成区域壁垒。此外,垃圾处理事关民生,政府在市场化运营方面的顾虑较多。由此,垃圾焚烧处理市场就形成了区域市场垄断特征,打破这种垄断是提升效率的必然要求,但阻力巨大。
(四)社会特征分析
垃圾焚烧作为社会生活的重要方面,是关系民生的重大问题,并且随着民众环保意识的提升,将日益受到重视,焚烧处理标准将越来越高。对垃圾焚烧项目的“邻避效应”重视不够和处理不当,极易引发群体性社会事件,对社会稳定可能造成不良影响。
1.垃圾焚烧处理是关系民生的重大社会问题
垃圾处置是一个城市的“出口”,关系到每一个人的生活,是重大社会问题。垃圾焚烧处理不仅仅是垃圾焚烧行业的问题,更关乎城市建设与环境保护,与人们的生活息息相关,是政府、企业和社会关注的焦点。治理垃圾是关乎国计民生的工程,是城镇管理和环境保护的重要内容,是社会文明程度的重要标志,关系人民群众的切身利益,从这个意义上来说,治理垃圾任重而道远。垃圾处置并不是简单的焚烧、填埋,更与每一个公民息息相关,从垃圾分类、垃圾回收利用、垃圾清运、垃圾无害化处理到垃圾的资源化利用,关系到家家户户的切身利益,丈量着一个城市的文明程度,如果我们每个人都能把这件“最难做的简单事情”做好,就可以有效应对“垃圾围城”的危机。
2.焚烧“邻避效应”处理不当易引发群体性社会事件
垃圾焚烧具有明显的“邻避效应”,在选址建设过程中往往会遇到当地民众的反对,受“邻避效应”影响,任何可能会产生负面影响的工业设施也会受到百般阻挠,受到煽动的民众情绪极不稳定,一旦政府处理不当极易引发群体性社会事件。针对“邻避主义”,无论是一国还是一个地区,一味逃避并非良策。关键在于我们在全社会真正地建立并执行一整套抵御环境风险的全社会参与和沟通机制,以及完善的市场治理体系。相信只要做到决策过程透明,让多元主体共同参与讨论和评估,取得最大公约数,充分照顾各方的利益需求,“邻避困境”这一世界性难题就有望得到破解。
三、国内外生活垃圾处理先进经验
对垃圾焚烧技术、经济、社会特征的分析是从理论角度阐明解决垃圾焚烧难题,是构建合理的垃圾焚烧处理模式应该予以考虑的科学基础。本部分对国内外垃圾处理先进经验的提炼则是从实践角度对理论层面相关结论的验证,同时也为浙江生活垃圾焚烧处理模式构建和实施提供经验参考。
(一)美国经验:政策引导合理选择垃圾处理技术
美国是最大的垃圾生产国之一,国土面积937.26万平方千米,人口3.15亿,人口密度仅仅约为30人/平方公里,由于土地资源相对丰富,垃圾焚烧技术的发展并不急迫,因此美国的生活垃圾处理超过50%采用卫生填埋的方式,此外也有部分生活垃圾采取堆肥的处理方式。1885年以来,垃圾焚烧厂就已经开始陆续投入建设,但速度缓慢,直到2004年垃圾焚烧在美国获得可再生能源生产的税收抵免资格,现有工厂扩容工程和新垃圾焚烧厂评估建设工作逐渐开展,美国生活垃圾处理转而向垃圾焚烧和垃圾填埋并行发展。但随着环保意识和标准的提高,很多垃圾焚烧厂陆续关停。此外,随着大型的、低成本的地区性垃圾填埋区的增加和垃圾发电厂的税收抵免政策废除,垃圾焚烧技术的发展速度也受到了限制,2012年美国垃圾焚烧量仅占处理总量的11.7%。由此可见,垃圾处理技术的选择要与区域实际情况和经济社会发展阶段相匹配。
(二)日本经验:注重生态和谐和民众意识教育
日本是一个土地资源相对匮乏的岛国,没有垃圾填埋的实施条件,从1893年日本建成第一座垃圾焚烧厂起,垃圾焚烧技术得到了大规模推广,尽管近年来垃圾焚烧厂的数量有所下降,但处理能力和规模都大幅度上升,清洁高效的工艺模式值得借鉴和学习。日本乡间街头都设有垃圾收集点,垃圾会被严格地进行分类,以进行垃圾焚烧或回收利用。在垃圾焚烧厂建设的基础上,日本政府尽可能保证当地居民的健康生活水平,长野垃圾焚烧发电厂附近增设医疗保健中心、干洗中心等便民场所,为当地居民提供优质廉价的生活服务项目。此外,在垃圾焚烧厂周围还建有市民农业园、生态村等,并在垃圾焚烧厂设置环保学习点,通过组织参访等方式向市民宣传环保知识。临近的垃圾焚烧发电厂往往会进行协作,形成互信互补的关系,会给两地民众提供较大的便利。在日本,垃圾焚烧厂的建设也曾经饱受争议,而当时的民意主要出于一种狭隘的心理,即“焚烧厂可以建,但是不要建在我家旁边”。尽管垃圾焚烧厂相对占地面积较小,但也不便于建设在远离居民区的空地,这样会大大提高运输成本。在武藏野市,垃圾焚烧厂的选址问题也曾使项目一度陷入僵局,而政府采取了市民参与选址的方式,建立选址预备会规则,由专家和市民组成环境委员会,以公开透明的形式进行选址。选址问题从政府与民众之间的问题被巧妙地转化为民众自己的问题,从而化解了相应的矛盾;在饭塚市,为恢复市民对政府行政部门的信任,政府及时向市民公开有关垃圾焚烧厂建设的相关信息,与市民意见达成一致后再动工。此外,政府组建由市民、技术人员和政府工作人员直接参与的代表委员会,定期召开代表协商大会,收集整理民众意见,并将这些意见传达给上级部门。环境问题和垃圾处理设备的安全性也由代表委员会参与监督,委员会代表将定期到垃圾焚烧厂进行考察,保证尾气排放、飞灰填埋符合国家标准。
(三)欧洲经验:加强垃圾前端处置
欧洲大多数国家垃圾循环利用率普遍在40%以上,处于世界领先水平。这跟垃圾分类有密不可分的关系。自20世纪90年代起欧洲各国就开始实行垃圾分类收集,时至今日垃圾分类体系已经十分成熟。而对于垃圾分类意识的普及,是从每一个市民幼儿时期的教育开始的。通常生活垃圾被分为绿色垃圾、玻璃、衣物、小型化学垃圾、纸类垃圾、汽水瓶等。普通市民家庭中也会设有不同颜色的垃圾箱,用于放置生物垃圾、纸张、其他垃圾等。欧洲大部分国家都制定了严厉的处罚规定,并设有专门的环境警察来监督居民垃圾分类,以警告信、垃圾罚单等形式对垃圾分类进行进一步规范。在欧洲,垃圾清运部门一般为法律授权的垃圾公共清运单位,根据收费规定向居民和企业收取垃圾清运费用,并承担宣传、教育、咨询等工作。在欧洲多数国家,垃圾管理和回收有明确的垃圾日历,根据垃圾种类和季节的不同设定了不同的垃圾回收时间,一般间隔在一周到两周不等,由垃圾清运车到指定回收点或住户家中收取,并随后运往垃圾回收站。垃圾回收站中的垃圾定期被能源部门授权的民营公司运送至不同的垃圾处理厂进行处理。
(四)中国台湾经验:驻厂监督制度
20世纪80年代,中国台湾地区以填埋作为垃圾处理主要方式,由于海岛面积有限,且极易产生二次污染或火灾,垃圾焚烧厂应运而生。台湾地区垃圾焚烧厂主要由企业投资,环保管理部门进行监督,专业的第三方运营公司运营。环保管理部门会委派工作人员作为环保专员进驻垃圾焚烧厂进行监督。以北投垃圾焚化厂为例,占地面积约10.61公顷,每天可焚烧垃圾1800吨,其建筑主体设计精美,车间采用完全密闭结构,廊道则是透明的,方便游客参访和监督监管。焚化厂中央有一根150米高的烟囱,可以俯瞰整个台北城,为了进一步显示垃圾焚烧无害化,焚化厂甚至在烟囱120米处设立了一家全玻璃幕墙360度旋转餐厅。此外,建立温水游泳池、公园、健身房等公众服务设施,也是垃圾焚化厂普遍采用的亲民措施。像台中的文山垃圾焚化厂,靠焚烧垃圾产生的蒸气发电,每年卖电收益可达1亿新台币,而垃圾焚化时产生的余热则供给当地的温水游泳池,供民众享用。
(五)中国江苏苏州经验:充分发挥规模和范围经济
江苏吴中静脉产业园前身是2003年光大国际与苏州市政府签订特许经营协议投建的垃圾焚烧发电厂,经过10年发展,形成了以垃圾焚烧发电项目为核心的静脉产业园。产业园主要由三部分构成:由光大国际投资的生活垃圾焚烧项目、危险废物填埋项目以及沼气发电项目;由政府财政投资的生活垃圾填埋项目、渗滤液处理厂;由地方私企投资的医疗废物处理厂、餐厨垃圾处理厂等。垃圾焚烧厂规模的进一步扩大,以及垃圾分类、处理、资源化利用、后处理多个环节集中化纳入产业园区,充分发挥了规模经济和范围经济的优势。吴中静脉产业园建设以前,所在地木渎镇七子村的卫生环境相对较差,生活条件亟待改善,人口存在流失现象。吴中静脉产业园通过自身硬实力逐渐改善当地的生态环境,同时,以利益共享的形式共建当地和谐,每处理一吨垃圾向环卫系统捐一元用于环境卫生事业的建设,并把炉渣无偿提供给当地民企处理,实现资源共享。
四、浙江省生活垃圾焚烧处理模式构建
垃圾焚烧处理涵盖从垃圾分类、回收、清运、焚烧到进一步资源化利用等多个环节(见图3)。因此,解决浙江省生活垃圾焚烧问题,需立足于“垃圾处理链”,以“系统思维”为指导,构建起符合焚烧技术、经济、社会特征和国内外先进实践规律的垃圾焚烧处理模式。这一模式构建涵盖五个方面的要素,即“项目选址、运作模式、定价机制、技术选择、监管机制”,并辅以焚烧处理链条的前后端优化。具体而言,垃圾焚烧首要问题是破解垃圾焚烧项目选址“邻避效应”,制定科学选址操作机制和相关原则;选址完成后,构建起总体可控的市场化运作模式,明确政府与企业的主体定位和责任分工;项目落地后要明确定价机制和技术模式选择问题,进而制定严格的项目监管体系;最后要对垃圾焚烧的前端垃圾分类和清运以及后端资源化利用进行整体配套优化。具体阐述如下。
图3 垃圾焚烧处理流程
(一)生活垃圾焚烧处理选址困境突围
1.选址操作机制
借鉴日本经验,在垃圾焚烧厂规划以前,邀请相关专家和市民代表成立垃圾焚烧选址委员会,参与到垃圾焚烧厂的选址中来,协商讨论垃圾焚烧厂选址的问题,一是提高民众对建设垃圾焚烧项目的心理预期,二是实现垃圾焚烧项目建设的信息充分沟通。在垃圾焚烧厂选址过程中,保证政务公开透明,向民众公开有关垃圾焚烧厂建设的相关信息,与市民达成一致意见以后再动工,以提高政府公信力。
2.选址影响最小原则
垃圾焚烧选址应尽量平衡好垃圾焚烧厂服务半径、垃圾运输成本与居民居住环境的关系。尽量选择原来环境较差的地点,或远离居民区,减少垃圾焚烧对市民的影响,同时考虑垃圾焚烧厂的服务半径及垃圾的运输成本。垃圾焚烧厂可以和城市工业园区相结合,在焚烧发电的基础上,向周边工厂实现热电联供,提高资源利用率。
3.选址协同优化原则
借鉴苏州经验,垃圾焚烧厂选址应注重区域统筹规划,由传统的小型化、分散化向园区化、集中化、规模化发展,即构建以生活垃圾焚烧项目为核心,危险废物处理、渗滤液处理、医疗废物处理、餐厨垃圾处理、飞灰制水泥厂、炉渣制砖厂等模块相结合的静脉产业园区,实现规模经济和范围经济协同效应,同时一次性解决不同垃圾处置项目的“邻避效应”问题。垃圾焚烧选址还要考虑城乡统筹,考虑垃圾量较小县(市)与其他县(市)的统筹,实现垃圾处置的有效协同。
4.选址合理补偿原则
参考日本经验,在垃圾焚烧厂选址确定以后,做好附近市民的安抚工作,主动给予一定补贴,力求减少负外部性对垃圾焚烧项目的影响。垃圾焚烧厂的形象力求美观大方,并在垃圾焚烧厂周边建设惠民设施,如绿化带、垃圾焚烧展示馆、生态跑道、游泳馆等。垃圾焚烧厂应优先为当地提供就业机会,并定期为当地市民提供旅游和考察机会,减轻当地居民对垃圾焚烧厂的负面印象。建立地区间垃圾统筹补偿基金,垃圾输出方应承担对垃圾输入方所在地的一系列补偿。
(二)生活垃圾焚烧处理运作模式选择
1.构建垃圾处置安全总体可控的市场化运作模式
在生活垃圾处置的整个链条上,原有的事业供给模式已经不能适应社会经济发展的需要。一方面,单一的财政投资渠道使得作业经费捉襟见肘;另一方面,行政性垄断的供给机制导致运行效率下降。面对人民生活水平提高与公共服务供应不足之间的矛盾,由政府包办环卫作业的模式有必要进行改革。而改革的核心是引入市场竞争机制,通过竞争降低公共服务成本、提高供给质量,为人民群众提供更多更好的公共服务。与此同时,由于垃圾焚烧具有区域市场垄断特征,以及垃圾处置对一个城市的重要性,应理顺社会、企业、政府三者之间的关系和定位,强化政府对市场化垃圾处置的规制,在市场化运作模式下保障城市垃圾处置功能的安全。
2.政府与企业明确定位,保障垃圾处置安全
(1)政府定位:购买服务、加强监管、应急保障。在总体可控的市场化运作模式中,政府定位首先是购买服务。政府需从由“过程买单”转向“见效付费”,逐步完善基于顶层设计的各项政策、标准、法规,建立健全环境服务采购体系,充分发挥市场动力机制作用。与此同时,加强政府垃圾处置和环保要求的双重监管,建立规范严密的环保法治体系,保证环境治理效果。在目前大力推广第三方治理的背景下,未来垃圾焚烧监管需改变以往以“工程建设目标性规划、污染控制约束性指标”为核心的绩效考评体系,向保证“环境治污效果”转变,以“环境治理效果”为核心的环保时代已经来临。此外,在大力发展垃圾焚烧的同时,政府应该加强垃圾处置的应急保障——垃圾填埋。虽然垃圾填埋有诸多弊端,不应成为垃圾处理的主流方式,但是作为一种应急保障,垃圾填埋场对于城市来说是不可或缺的。它既是应对垃圾焚烧技术停检停修的手段,也是防止垃圾处置市场垄断风险的有效举措。
(2)企业定位:投资运营、环保达标、效率提升。该模式中企业定位于做好垃圾焚烧项目的投资运营。具体而言,因地制宜地提出垃圾焚烧项目建设的系统性方案,签订特许经营协议后,保证垃圾焚烧项目的顺利建设和高效运营。此外,以环保企业使命要求自身,履行国家乃至国际更高排放标准。在垃圾处置过程中企业要坚持自律、诚信可靠,积极履行社会责任,选择成熟可靠、先进适用的技术,运行规范,防止二次污染发生,以安全稳定的运行方式,严格执行国家的环保标准,同时积极主动提升改造,提高运行效率。
(三)生活垃圾焚烧处理定价机制选择
1.项目招标有效竞争,形成合理定价
市场竞争定价是最为有效的定价机制。由于垃圾焚烧处置项目具有区域垄断的市场特征,难以在事后形成竞争定价,因此需要在招标过程中引入充分的竞争机制。在竞标成本基础上基于环境责任和承诺对竞标企业进行考核,减少由恶性竞争产生的恶意压价。鼓励民营企业、外资及各类投资主体参与垃圾处理设施的投资和经营,积极推进垃圾处理的产业化发展。出台关于针对不同垃圾焚烧工艺的不同政策,针对不同地区采取更适应的焚烧工艺,考虑规模效益和经济平衡性,对能源转化率高的产业予以扶持,最终形成经济效益、环境责任、工艺技术等多方面综合考虑的合理定价机制。对于原有的垃圾焚烧项目,其处置定价建议参考新建垃圾焚烧项目的处置价格。
2.明确动态调价机制,给企业以价格预期
建立动态调价机制,打破固定不变的定价机制。政府与企业签订BOT合同时,应明确规定基于成本变动的价格调整等协议条款,给予企业合理范围内的调价预期,使企业有盈利的空间和技改的动力。逐步建立包括经营成本、项目静态投资、上网电价等三个不同的因素变动的焚烧发电BOT项目价格调整体系,充分考虑项目公司和政府双方的风险分担。应考虑垃圾焚烧企业运营的主要成本,建立与居民平均收入、CPI或燃料价格等经济指标直接挂钩的动态调价机制,给企业以合理的价格预期与相对宽松的运作空间,实现垃圾焚烧企业利益与社会利益的均衡。对积极进行技术改进,承担环境责任的优秀企业,应当予以额外补贴,形成正向激励。对于排放不达标的企业,加强行政和经济处罚力度,倒逼企业提标改造。
(四)生活垃圾焚烧处理技术模式选择
1.环杭州湾地区:炉排炉焚烧工艺
环杭州湾地区土地资源紧缺,人口密度较大,经济社会发展迅速,基础设施较为完善,主要包括杭州、宁波、绍兴、嘉兴等城市。对于环杭州湾地区,由于经济发展水平很高,基础设施较为完善,生活垃圾所含热值普遍较高,宜采用炉排炉焚烧工艺,由于尾气中二氧化硫、二
英含量相对较高,应配有相应的碱液脱酸技术进行处理。垃圾焚烧后产生的飞灰中重金属含量较高,不适合作回收再利用,宜统一回收进行填埋。炉排炉焚烧工艺产生的炉渣较多,一般为焚烧1吨生活垃圾产生0.2吨炉渣,可以用于制砖、铺路。
2.金衢丽地区:流化床焚烧工艺
金衢丽地区经济发展潜力较大,人口密度相对较小,用地矛盾相对缓和,城镇密集区主要分布于金衢盆地、金丽温沿线和松古盆地地区。对于金衢丽地区,经济社会发展总体水平与环杭州湾、温台沿海地区有较大差距,基础设施相对比较薄弱,当地主要以农业、制造业发展为主,生活垃圾所含热值相对较低,宜采用流化床焚烧工艺。生活垃圾经收集后需要进行一定预处理,控制垃圾中所含水分,由于炉内温度相对较高,二
英含量可以得到很好的控制,尾气中飞灰含量较高,但飞灰中所含重金属较少,适宜收集进行二次利用。
3.温台沿海地区:炉排炉焚烧工艺/垃圾填埋有益补充
温台沿海地区人口密度较大,经济发展速度很快,主要包括温州大都市经济圈、台州都市区以及鳌江流域中心城市,即“一圈一区一城”。由于当地农产品海洋产品加工业、制造业相对发达,生活垃圾所含热值相对较高,而受海洋影响,垃圾含水量相对偏高,因此需要进行一定的预处理,宜采用炉排炉焚烧工艺。此外,由于温台沿海地区具有丰富的滩涂资源,适宜采用一定程度的垃圾填埋方式作为有益补充,并且温台地区间差距较大,城乡一体化进程较为缓慢,在无法集中垃圾焚烧的区域也应构建填埋处理方式。
4.沿海岛屿地区:转运集中处理
沿海岛屿地区因为其地理位置特殊,对于环境保护方面的要求则更高,故应将垃圾转运集中处理。单独使用垃圾填埋或垃圾焚烧技术往往不能满足无二次污染的前提,因此工艺应根据岛屿具体情况的不同适当调整。其中,流化床炉燃烧室内温度稳定,启停均较快,操作过程中可以更大程度地避免二
英产生。因此从环境保护的角度来说,流化床焚烧工艺在沿海岛屿地区更具适应性。
(五)生活垃圾焚烧处理监管机制设计
1.政府部门监管:多部门联合、驻厂专员制度
环卫和环保部门应通力协作,共同实现政府对垃圾焚烧厂的监管。环卫部门对垃圾焚烧厂的运行情况进行监督,在垃圾处理流程和垃圾处理量方面进行监控;根据垃圾焚烧厂的规模,由环保部门取点采样监测,并进行实时联网。对于难以实时监测的数据,如二
英,则采取定期检查和不定期抽查相结合的形式进行处理,并对炉温等间接数据加以监控。此外,借鉴我国台湾地区经验,环保部门应在垃圾焚烧厂设置驻场监管,把责任落实到人,垃圾焚烧厂的相关排放指标及时向环保部门汇报,形成多部门联合的环境监测体系。
2.第三方监管:专项基金、社会参与
在政府部门监管的基础上,也应成立专项环保基金,由居民、环保组织等利益相关方进行运作,环保组织积极行使和履行众环境监督、生态社区建设、环境教育传播等权利和义务,通过专项基金聘请权威的第三方对垃圾焚烧厂进行不定期检测;垃圾焚烧厂周边市民应当理智对待垃圾焚烧项目的建设,积极了解垃圾焚烧的相关背景和科学知识,以居民委员会的形式参与到垃圾焚烧的监督监管中来。垃圾焚烧厂的环境检测数据应24小时对外公开,并欢迎社会各界团体突击检查。
3.建立以监管结果为基础的评价制度,建立以评价结果为依据的奖惩机制
垃圾监管需要激励和惩罚机制相匹配。监管结果直接与垃圾焚烧处理价格补贴相挂钩,建立焚烧厂评分制度,对于评分不达标企业给予价格补贴费用扣发惩罚,整改达标后方可补发。对于高评分焚烧厂,予以相应资金补贴和品牌宣传支持。对于焚烧处理严重不达标企业,相关行政处罚相应衔接。尽快出台垃圾焚烧后处理监管的相关政策,完善《环保法》等环保部门监管处理依据,并加大对垃圾焚烧不规范后处理的行政处罚力度,一旦发现不规范后处理情况,立刻要求整改。
(六)生活垃圾焚烧处理链前后端优化
1.生活垃圾分类和清运环节:加快市场化改革
垃圾分类是垃圾无害化处理及资源化利用的起点和基础,是整个垃圾处理链条中至关重要的一环,只有做好了前端的垃圾分类,后端处理才能顺利推进;垃圾运输则是确保垃圾有效处理的重要环节。针对目前垃圾分类和清运整体效率偏低的现状,本课题组认为关键是运作模式的问题,这类公益性服务理应由政府提供,但提供方式可以是市场化购买服务。因而,加快市场化改革是做好垃圾分类和清运环节工作的有效途径,以市场化改革打通垃圾处置的前端。
2.生活垃圾资源化利用环节:积极探索
生活垃圾处理链条的后端则是资源化利用,这也是未来发展趋势。探索资源化利用,是垃圾科学化处理、提升垃圾附加价值的有效途径,也是未来真正实现垃圾无害化的重要路径。未来需要以“政府主导、市场化运作”的模式积极探索垃圾燃料、餐厨垃圾细化分类和集中利用等新兴生活垃圾资源化利用项目。
五、浙江省生活垃圾焚烧处理模式构建的保障措施
为确保浙江省生活垃圾焚烧处理模式的有效运行,需要相应环境的支撑,以及体制与机制的建立。这需要我们从舆论宣传、组织保证、制度建设方面进行全面与系统的思考。
(一)推进媒体客观公正地报道垃圾焚烧事项,正面引导民众对垃圾焚烧的态度与观念,使民众对垃圾焚烧有理性的认识
即使目前的垃圾焚烧技术完全可以保证焚烧产生的尾气不会对人体产生危害,但是在垃圾焚烧厂建设问题方面,民众依然在意识上十分反对。由于部分民众反对垃圾焚烧的声音占支配地位,在大众媒介的参与下,“沉默的螺旋”困境已经形成。垃圾治理是一项系统工程,需要坚持政府主导力、企业主体力、市场配置力、社会协同力和媒体传播力“五力合一”。垃圾焚烧需要政府的大力推动,需要参与企业的努力、自律与责任感,更需要舆论的正确引导,以及公众的理解与认可。政府应勇于担当,要求媒体客观公正报道垃圾焚烧事项,不回避、不隐藏,让民众逐渐意识到,垃圾焚烧厂的建设不是对生活环境有害的工业工程,而是面临“垃圾围城”严峻形势下势在必行的举措。在舆论宣传方面,媒体应该坚守职业道德,主流媒体更应加强正面宣传,营造积极正面的舆论导向,使民众对垃圾焚烧形成理性的认识和价值判断。
(二)在省政府层面建立协调机制,并将垃圾处置作为考核政府领导绩效的重要内容之一,以推动生活垃圾焚烧处置工作的顺利开展
垃圾问题是一个关系民生安危、社会稳定和环境友好的公益基础性事业,处置效果直接关乎社会稳定。政府应该对垃圾处置负主要责任,勇于承担垃圾处置重任,垃圾处置应成为“一把手”工程。主要领导要思想上高度重视,行动上审慎对待垃圾处置问题,担当主协调人的角色。垃圾焚烧处理项目的建设和运营,以及污染综合治理目标完成情况,需要与各级领导政绩考核有效挂钩,纳入考核评分体系,下级主要领导要定期向上级汇报本县(市),垃圾处理状况及进展。省、市级分别组建垃圾处置工作推进领导小组,从上到下形成一个负责机制,主管领导下面的各部门严格执行,层层推进,保证垃圾焚烧处理各个流程环环相扣、责任到人。
(三)积极做好垃圾量的预测工作,超前规划、科学规划垃圾处置问题,涉及城乡统筹、县(市)之间统筹的,要建立相应的协调机构及协调机制,并积极推进静脉园区的建设
城镇化的快速推进,尤其“五水共治”和“两美浙江”建设以来,浙江省垃圾总量激增,使得垃圾处理设施“供不应求”,各市垃圾填埋场超负荷运行成为常态。“垃圾围城”的困境告诉我们,对于垃圾处置一定要超前规划,政府相关部门应该做好垃圾量预测,科学、长远地规划垃圾处置,不是拆东墙补西墙,而是与垃圾进行一场持久战,主动应对垃圾对城市建设的挑战。垃圾处置设施的科学规划涉及城乡统筹和区域协调。为实现生活垃圾处理的规模效应和范围经济,城乡一体、县域统筹、区域协调是今后的发展趋势。人口少、垃圾量相对小的县级市应打破行政区划的限制,实现县域统筹和区域协调的垃圾合作治理。人口多、经济相对发达、垃圾量大的大城市,应实现生活垃圾焚烧发电项目由传统的小型化、分散化向园区化、集中化、规模化发展。此外,应积极推进静脉产业园建设,借鉴江苏吴中静脉产业园经验,打造以生活垃圾焚烧项目为核心,危险废物处理、渗滤液处理、医疗废物处理、餐厨垃圾处理、飞灰制水泥厂、炉渣制砖厂等相结合,一体化的固废处置静脉产业园区,在实现规模效益的基础上进一步提高资源利用率。
(四)完善生活垃圾焚烧项目的审批制度,优化公示流程,审批制度与公示流程可适当区分改建项目与新建项目
生活垃圾焚烧项目是与人民群众息息相关的重大民生工程,从立项、环评、审批到公示都应该透明化,但并不意味着这一流程应该复杂化。目前全省范围内,生活垃圾焚烧项目建设的流程不甚合理,程序上存在冗杂和不当,亟须优化。政府相关部门应进一步完善生活垃圾焚烧项目的审批制度,为生活垃圾处置设施建设开设绿色通道,优化公示流程,缩短审批时限,推动项目实施日程。此外,对于新建项目与旧址改造项目应该予以区分,审批制度与公示流程上不可以一刀切,否则将会阻碍生活垃圾处置设施在原址上的提标改造和扩建扩容。同时,全省范围内应该尽快出台生活垃圾处置定价的规范机制和实施办法,抓紧淘汰落后的老办法,形成生活垃圾处理费的征收与使用的管理办法,合理设置生活垃圾处置收费水平,出台配套政策。
(五)明确不同政府职能部门的监管职责,追究监管不作为、不到位部门的责任,并制定驻厂监管以及第三方监管的制度与办法
针对目前监管体系混乱的现状,政府要抓紧制定生活垃圾处理设施运营监管办法,明确不同职能部门的监管职责,追究监管不作为、不到位部门的责任,积极稳妥推进生活垃圾处理设施的日常维护管理。创新监管体制和方法,制定驻场监管和第三方监管的制度和办法,实现政府监管与社会监管相结合,技术监管与市场监管相结合,运行过程监管和污染排放监管相结合。建立健全生活垃圾处理企业污染排放日常监测制度,新建生活垃圾焚烧设施必须安装自动监测系统和超标报警装置,每年委托有资质单位对二
英排放情况进行不定期检测。
(作者简介:蔡宁,浙江省公共政策研究院副院长,浙江大学公共管理学院教授;姜志华,浙江大学公共管理学院博士研究生;王节祥,浙江大学公共管理学院博士研究生;袁燕、崔晋、孙杨涛,浙江大学公共管理学院硕士研究生。)
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