一、当代中国政府的治理理念
(一)当代中国对服务型政府的追求
进入现代社会以来，民主理论空前发展，关于国家与社会、政府与市场、公权与私权关系的探讨越来越深入。公众要求建立“经济、效率、效果”的服务政府的呼声也越来越高，因此，如何构建服务政府已经成为当今世界追求民主与法治国家共同关心的问题。打造服务型政府，也是中国政府的重要目标和任务。早在2005年，随着科学发展观得到广泛认同，温家宝总理就在政府工作报告里提出:“在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜。”2007年10月，中国共产党第十七次代表大会召开，胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。
1.中国服务型政府的治理理念
十七大报告指出:“服务型政府是社会主义市场经济条件下政府管理的目标模式。服务型政府从内容上讲，就是要以人为本，保障和实现人的基本权利，重点解决各种民生问题，完善公共服务与社会政策体系;同时，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。通过服务型政府建设，实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质高效的公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府机构设置和运行机制向科学化、规范化、法定化的根本转变，实现政府管理与服务方式向以人为本、便民高效、程序规范、公开透明的根本转变，从而最终建立起适应社会主义市场经济体制和社会主义和谐社会要求的社会主义公共行政体制。”
(1)组织结构
服务型政府的建设要优化政府组织结构，形成科学合理的政府职能结构。在政府和部门间合理配置政府的政治管理、经济管理、社会管理和公共服务职能，推进政府事务综合管理。现行中国政府在机构设置和运行方面仍然带有明显的“直接经济干预型”印记。其具体特征是，专业化程度高、分工明细、职能交叉多、过多地涉足微观经济领域，淡化了政府的公共服务和宏观管理职能。为改变旧有体制的弊端，十七大提出首先要探索实行职能有机统一的大部门体制，基本解决政府部门分工过细、职责交叉的问题。大部门体制是一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制，能够有效避免职能交叉，提高行政效率，便于内部协调，提高社会经济生活的统筹安排能力;同时，也有利于部长承担政治责任与行政责任，有利于责任政府的建设。其次，按照决策、执行、监督相互协调又适度分离的要求，将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，作为部委管理的国家局或国务院直属机构，避免有些部门集决策、执行、监督于一身的弊端，形成以政府组成部门、执行机构、监管机构为主体的政府机构序列。最后，完善政务沟通协调体系，健全部门间协调配合机制。正确处理中央与地方关系，依法规范中央和各级地方政府经济社会管理的职能和权限，理顺中央和地方的职责和分工，形成合理的政府层级结构。协调推进政府机构、事业单位、社会组织的配套改革，形成公共部门与社会组织相协调的公共治理结构体系。
(2)人员管理
服务型政府的建设，在人员管理方面要健全政府职责体系，推行行政问责制。在科学界定政府职能的基础上，合理划分各级政府、政府各部门及工作人员的职责权限，明确责任范围，使上下级之间、部门之间、岗位之间的权责规范、明确，做到有权必有责、权责统一;明确政府及其工作人员的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与结果责任，完善政治、行政、法律、道德与结果责任追究机制;强化对政令落实不力的责任追究，强化对行政不作为、乱作为的责任追究，强化对决策失误的责任追究，强化对损害群众切身利益行为的责任追究，强化对预防和处置突发公共事件不力的责任追究;建立以行政首长为重点的行政问责制度，完善行政问责程序，规范行政问责行为。
2.服务型政府的建设与政府审计的转型
服务型政府的建设要求政府审计必须从注重审计监督权，转向崇尚提供公共审计服务。根据治理理论，政府审计提供审计服务，并不等同于生产审计服务;并且政府审计已不再是审计产品或服务生产的唯一来源，许多国有经济部门、政府部门和其他公共部门或公共资金的审计服务，需由政府提供，是指公共审计服务经费由政府提供，政府审计必须同其他非政府公共管理组织如民间审计竞争，如果没有优质的服务，他们将失去垄断权力。政府审计与委托方和社会公众之间是一种说明义务关系，委托者或公众确实需要有效的审计服务，同时更期望他们的权力能够得到保护，他们的声音能够得到倾听，他们的价值观和偏好能够得到尊重，因此政策和服务网络应更开放、更负责、更透明和更民主。相应的，在审计职能、管理方法、评价标准、服务对象等方面都发生转变[1]。
(1)审计职能的转变
从履行审计监督职能到侧重公共审计政策的制定和执行的监督。在传统的官僚制行政范式下，政府审计垄断了政府的审计监督权，从政策的制定到政策的执行事无巨细履行着自己的职能，这不仅致使政府审计运行缓慢、管理成本提高，也是造成公共审计监督权力腐败的一个制度化基础。各种非政府社会组织的介入，意味着政府的公共审计服务的社会化，非政府社会组织取代了大量传统官僚制下政府审计所承担的公共审计服务职能，因而政府审计可从庞杂的公共审计具体事务中解脱出来，侧重于对提供公共审计服务或产品的政策制定或执行的监督上来。于是，政府审计可以以宏观调控者的身份，审视公共审计服务的质量以及监督和纠正非政府组织提供公共审计服务的各种官僚主义倾向;另一方面，随着非政府社会组织参与提供公共审计服务，以及民主的参与、民众说明义务的履行，使政府审计不再成为公共审计监督权的垄断者。分享公共审计监督权的各种非政府社会组织接受市场机制的竞争，接受政府的监督和公众的参与管理，导致公共审计行政的公开性和透明度加大，从而大大降低了公共审计监督权的异化和谋求私利的机会，消除了公共权力被滥用的制度化基础，为解决官僚制下政府审计权力腐败的痼疾提供了一条有效的途径。
(2)管理方法的转变
从人员控制过渡到赢得对规范的自觉忠诚。传统的官僚制行政范式下，政府审计人员是以规章制度等手段来严格控制的，以此来制约他们的行为，但官僚等级制毕竟是一种人为设计的权力制约，与个体(集团)利益为中心的权力运用之间建立起一个永久性的平衡机制是不可能的。严格的规章控制以及权力对权力的制约并没有从源头上治理腐败的痼疾，而且官僚体制的管理方式与组织的人本主义关怀作为提高组织效率与强化道德规范的价值观格格不入。公共审计服务定位和顾客(公众或服务对象)至上原则弱化了特权意识，使行政行为更贴近公共性，而竞争机制的引入，不仅导致政府审计的公开性和透明度加大，从而大大降低了审计监督权被异化和谋求私利的机会，而且公众的评价以及其他组织的竞争势必导致公务员对给定规则的自觉遵从，况且分权、授权、代理、简化、激励为基础的规则，旨在为政府审计人员指明途径而不是制定条例，强调报酬、良好的工作关系等激励手段以激发审计人员的创新思维，并且允许在特殊情况下可以随机应变，以此激发他们的个人责任感为公众提供更好的服务。当然，要赢得审计人员对规则的自觉忠诚，还取决于对规范的认同程度，并要建立有效的激励机制。
(3)评价标准的转换
从效率优先走向公平与效率的均衡。传统的官僚制将效率置于优先和至高无上的地位，政府审计在追求行政效率的同时，总是加大审计资源的投入，并以不必要的浪费为代价，造成机构膨胀、财政经费增加，反而往往使政府审计又走入低效率。只追求效率的单向维度，从微观上看，不注重服务的质量，从宏观上看，不考虑政府审计的公平性。政府审计的公共性决定了其实现目标是多元的，多个目标之间必定存在一种价值权衡和取舍，诸如公平、民主与效率之间的平衡。政府审计的服务理念，将公共审计服务社会化，同时内部竞争机制的引进以及承诺服务等方式，借助市场机制实行了以“3E”为标准的绩效管理，改变传统的单纯由上级进行评价的做法，将审计公务员的个人目标与公共审计服务战略相结合，这样既可以引导公众作出正确选择，也可以在政府审计内部形成竞争氛围，提高服务质量和工作效率，实现了公平与效率双向维度的均衡。
(4)服务对象的转变
从财政和产权关系走向满足公共需要。传统政府审计对象的界定标准承受官僚模式，以财政隶属、国有控股等为划分标准，具有明显的官僚行政的特点。服务理念强调政府审计为满足公共需要，供给公共审计服务。与民间审计服务相比，公共审计服务具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性特点。效用的不可分割性表明，对于任何一个消费者i来说，他所消费的公共审计服务总量(Xi)就是社会的公共审计服务总量(X)，即X=Xi。消费的非竞争性即某人对公共审计服务的消费不排斥和妨碍他人同时享用，也不会因此减少他人消费该种公共审计服务的质量和数量，消费者人数增加所引起的边际成本为零。受益的非排他性即在技术上无法或很难将那些不愿意为消费行为买单的人(即“免费搭车者”)排除在服务的受益范围之外。公共审计服务概念突出了政府审计的公共性以及对公众所承担的说明义务，同时对政府审计的独立性以及客观、公正、实事求是的工作态度提出了更高的要求。
(二)服务型政府的理论依据、价值取向和标准
1.服务型政府的理论依据
自20世纪60年代开始的公共选择理论，到70年代初伴随着西方国家政府重塑运动而兴起的新公共管理理论，以及在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的丹哈特(Robert B. Denhardt，Janet VinzantDenhardt)的新公共服务理论，强调“政府的职能是服务，而不是掌舵;公共利益是目标而非副产品;在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性;为公民服务，而不是为顾客服务;责任并不简单;重视人，而不只是重视生产率;公民权和公共服务比企业家精神更重要”[2]。在这个全新的现代公共行政理论视角下，关注的是公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色，提倡公共利益、公民权利、民主、公平和公正、责任、回应性、公民满意度等理念。
国外的政府改革并没有明确提出“服务型政府”的概念，但世界各国对建立多样化的公共服务制度进行了探索。由于各国政府公共服务范围、标准与供给方式的不同，形成了不同特色的公共服务制度与公共服务模式。通过论述各国的公共服务模式可为我国服务型政府的建设提供借鉴。目前，世界各国的公共服务模式大致可划分为以下三种类型[3]。
(1)“效率与公平并重型”公共服务模式
效率与公平并重型公共服务模式是一种在社会保障与社会福利等公共服务上坚持效率与公平并重、自助与公助相结合的原则;政府维护社会公正的措施不得影响市场机制发挥作用，而是通过实施社会保障的措施使市场更具效率和活力。该模式以美国和德国为代表。
美国的公共服务模式强调通过自由竞争和经济增长、确保劳动者加入劳动市场，以劳动者对生产的贡献程度来保障其生活。以社会保障为例，美国的公共服务主要包括社会救助和社会保险。社会救助主要是对低收入者及其家庭提供救济;社会保险主要是由个人和企业筹资的社会化保险。美国公共服务强调的是个人的自助，社会保障体系是由社会保险、企业养老金、商业保险共同构成的个人保障体系。在保障资金来源方面，也是强调自助的原则，社会保险等公共服务的财源只是依靠被保人及其雇主以社会保障税的形式缴纳的保险费，国家和一般税收只用于社会救助方面的支出。德国的公共服务制度强调社会保障应由国家、企业和个人三者合理负担，强调社会保障制度中权利和义务的对等性。但是，德国的公共服务制度比较重视政府的辅助作用，它的社会保障体系包括社会保险、社会照顾、社会救助三个方面。
(2)“全面公平型”公共服务模式
全面公平型公共服务模式把“公平”作为首要价值理念。它强调以国家为主体，实行对全民的普遍保障。国家承担着保障全体国民的义务和责任，每个人都享有社会保障的权利。该模式以英国和北欧为代表。
英国的公共服务制度是基本全面公平型的制度，政府的责任是平等地保障国民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要则由个人承担。同样以社会保障为例，英国的公共服务制度主要由国民保险、国民医疗保健、家庭津贴和国民救助等构成。而以瑞典为代表的北欧模式则是全面公平的公共服务模式。它保障的不仅是社会成员的最低生活水平，而且是对社会成员进行全面的、高水准的保障，带有浓厚的收入均等化的色彩。如瑞典的社会保障制度主要包括养老保障、医疗保障、失业津贴、住房保障和其他一些津贴。另外，瑞典的所有教育都是免费的。
(3)“效率主导型”公共服务模式
效率主导型公共服务模式是通过国家立法等强制手段，以个人或家庭的储蓄来进行自我保障。这种模式国家负担轻，能对经济效率产生一定的正面影响，但也存在着一些问题，如:不具备全社会共担风险的机制、对收入再分配所起的作用不大、政府仍然承担着巨大的责任和风险等。该模式以新加坡和智利为代表。
新加坡的中央公积金制度实际上是一种强制性储蓄，所有员工及其雇主都必须按期交纳中央公积金，在员工年老、残疾或死亡等不测事故发生时，可以从中央公积金中支取，不过投保人在生病、失业或购买住宅时，也可支取部分储款。智利于1980年推出《养老保险法》，将养老保险由现收现付制改为完全积累制，并主要交由养老基金管理公司经营运作。养老基金管理公司性质为私营机构，政府实施立法和监控，并承担最终风险。
统计研究表明，与效率与公平并重型公共服务模式、效率主导型公共服务模式相比，从国民经济良性运行标准如人均GNP增长率、国内储蓄、国内投资、通货膨胀、失业率等指标来看，全面公平型公共服务模式较不利于国民经济的良性运行。因而，中国服务型政府建设中应吸取国外全面公平型公共服务模式的教训，多借鉴效率与公平并重型公共服务模式的经验。
2.服务型政府的价值取向和标准
服务型政府，作为一种全新的行政范式和政府治理的新模式，其内涵无疑是极为丰富的:从经济层面上说，政府存在是为了纠正“市场失灵”，主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利;从政治层面上说，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层，包括困难群体提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治;从社会层面上说，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。由此，从宏观的角度来说，服务型政府主要是理念的创新、制度的重构以及管理方式手段的转变，基于新公共服务理论的理念认知，树立公共服务意识，建立以公民满意为导向的服务机制，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，创建一套科学的政府服务绩效管理指标体系，完善政府公共服务的责任机制。
服务型政府至少需具备以下标准:
(1)奉行以人为本的价值理念，强调以服务代替导航，凸显和强化服务职能，这是服务型政府与传统的管制型政府最为显著的区别。它要求政府提升和强化社会管理的服务职能，进一步充实和强化自己的服务职能，提升服务效率和品质。
(2)倡导高效率和高效能的政府，提升政府的竞争能力，在推动和促进国家经济社会的发展过程中所扮演的角色和所发挥的作用是不可替代的。政府不仅要重视自身行政行为的高效率，更要注重政府公共物品组织生产和公共服务供给的效益和品质的提升。
(3)以法治来克服行政权力滥用，维护和保障公民的权利和利益。新公共服务理论重视公民社会和公民身份，强调公民参与，主张政府与社会民众在平等对话基础上建立共识，通过公民社会的培育和公民意识的激发，公民身份的确立和公民权利的保障，乃至公民参与的机制设计和制度规划，纳入到法治文明的架构内，以法治作为其基础、保障和依托。
(4)具有高度的敏感性和回应性，要对社会和民众的需求做出及时和负责的回应。新公共服务理论强调政府及其公职人员治理角色的转变，其核心思想是将公民置于整个治理体系的中心位置，主张应对社会和民众的利益需求，在政府与社会和民间建立制度化的沟通、协商和互动机制，做出积极的、及时的和负责的回应。
(5)具备高度的责任感。在民主社会里，政府权力来自于人民的授权，人民的意愿是其合法性的唯一源泉，因此，政府必须对人民负责。新公共服务理论强调复合责任，认为公共责任并非是单一的，这种责任，既有政治上的，也有法律上和道义上的，并特别突出强调公民参与对公共责任保障的意义和作用，必须有一套健全的行之有效的责任机制，将公民参与作为公共责任落实的基础。
(三)服务型政府对政府绩效审计的要求
1.中国政府管理现状与政府绩效管理体系的构建
如上所述，十七大报告指出了建设服务型政府的治理理念。问题在于我国现阶段的政府转型在打破传统价值观方面，由于受到政府自身利益和干部人事制度的制约，实际进展有一定困难。首先，“政府本位”的价值取向仍然存在。改革开放以来，为统一配置社会资源，保持社会平衡发展，我国逐步建立了权力高度集中的政治经济体制，政府成为社会生活的组织者和社会各系统的指挥中心。因此，在政府与公民的关系上，强调政府权威，忽视公民参与;其次，在社会发展方面强调经济发展的片面发展观仍然存在，过于重视管理的经济效益，忽视社会效益。由此导致政府的经济管理职能被夸大，忽视公共管理和社会服务职能。以上价值观念的存在使目前中国政府的管理现状与服务型政府还存在一定差距:一是虽然大部分的商品市场和一般的要素市场都已放开，但政府对土地、资金等重要生产要素仍然具有很大的主导权;二是在固定资产投资方面，各级政府还在一定程度上扮演投资主体的角色;三是金融领域和基础领域尚未打破国有垄断与行政垄断的状态;四是近年来虽然大幅度废除了行政审批事项，但是某些实际的审批权控制得更严。这种政府主导型的经济增长方式积累了相当多的经济矛盾和经济风险，成为服务型政府建设中的障碍。
我国经济、社会生活中的许多深层次矛盾并未得到根本解决，以政府转型为重点的结构性改革尚未实质性破题。各级政府正在实现以GDP为中心向以提供制度性公共产品为中心的转变。因此，如果说中国经济处于计划经济向市场经济的转轨期，那么政府管理也就处于传统管理到当代治理的转型期。我们下面论述服务型政府绩效审计建设时，把目前的政府管理称为服务型政府建设初期，今后建设成熟时称为服务型政府成熟期。
中国政府已认识到中国改革面临的结构性矛盾需要通过政府自身的改革、行政体制改革来实现。十七大报告就行政管理体制改革，建设服务型政府做出了具体部署。服务型政府是高效率、高效能的政府，十七大报告明确指出:“提高政府效能，完善政府绩效管理体系。建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系。”这与我们在本书第一章提到的“政府治理的完善必然要求政府部门建立类似企业绩效管理的制度，因为要求政府代理人经济有效地使用取之于民的经济资源，是公共受托责任的题中应有之义，也是政府治理的基本目标之一”是不谋而合的。由此可知，中国服务型政府的建设是以政府绩效管理体系的建设为基础的。
2.以政府绩效管理为核心构建政府绩效审计体系
绩效管理从20世纪20～30年代起被运用于企业的人力资源管理中，20世纪70年代以后形成体系，绩效管理在一些企业管理中的成功运用，使政府在进行自身改革时看到了借鉴的必要。20世纪80年代，西方国家为了迎接全球化、知识经济和国际竞争的环境条件等对政府管理提出的挑战，同时为解决遇到的经济停滞、财政危机与公众对政府提供高质量服务能力失去信心的问题，普遍采取了绩效管理的改革措施。绩效管理被引入政府管理领域，是以实现政府管理的“3E”——经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)为目标的全新的政府管理模式。这是一种将过程管理和结果管理相结合的新型的政府管理模式。
本书第一章已述及，我国学者卓越最近的研究提出:政府绩效管理是一个完整的学科体系，具体内容包括政府绩效目标、绩效信息、绩效预算、绩效合同、绩效程序、绩效规制、绩效审计、绩效评估和绩效申诉等管理环节。我们认为，这些管理环节中，与构建政府绩效审计密切相关的是绩效预算和绩效评估。概括而言，国家的财政预算就是政府对各财政年度全部收入与全部支出的计划安排。与传统的计划预算管理模式相比，绩效预算注重预算制定前的预期效果分析、预算执行中的过程分析、预算结束后的实效对比，通过严密的绩效指标评估体系和定量分析方法来衡量预算实际效果。推行绩效预算可以提高财政资金效益、防范财政风险;可以促进政府机构改革、创新运行机制，提升政府绩效和施政能力。绩效预算的核心和主要议题在于绩效评估。绩效评估是绩效预算实施的主要依托工具，如果没有了绩效评估这个主要议题，绩效预算与传统的投入型预算的最本质区别也就不复存在。在绩效预算模式下，要压缩公共预算支出，就必须对政府大量的政策项目及方案进行绩效评估。所以，绩效评估是实现绩效预算的关键手段和中心环节。与绩效预算一样，绩效审计也是伴随着西方的政府改革运动而兴起的，在某种程度上，二者的主要目标是相同的，那就是促进政府加强责任、改进管理、提高效率。在绩效预算中所制定的预期产出或结果的目标及预算执行完毕后所取得的绩效结果是绩效审计的主要依据之一;而绩效审计的结果又是下一个财政年度进行预算拨款的重要依据。
通过以上对绩效预算、绩效评估、绩效审计关系的论述可知，在服务型政府治理理念下，政府绩效审计建设不仅需要最高审计机关自身的努力，而且需要将其置于整个政府绩效管理体系的构建中，通过预算管理部门、绩效评估部门与审计机关等各部门的协调运作，推动绩效审计外在环境的形成和完善，最终促进政府绩效审计的构建。
政府预算管理制度直接影响绩效审计的开展。当前我国预算决算机制不够完善，预算编制程序不尽合理，给审计监督造成了困难。我国目前预算决算的现状是:“刚性”预算没有实施到位，现有的预算决算大都简单粗糙，没有详细的支出明细，目前能够看到的部门预算只是少数几个部门的预算，还看不到所有多个一级预算单位的预算。另外，还有大量并未列入的预算外支出。“软”财政预算也给贪污腐败留下了缝隙，由此而造成的监督困难给政府绩效审计带来诸多不便。所以审计署几年前就提出要细化预算。改变现状，首先是实现绩效预算。美国总统办公室对绩效预算给予很高的评价，“它阐述请求拨款是为了达到什么目标，为实现这些目标而拟订的计划需要花多少钱，以及用哪些量化的数据衡量在实现每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况”[4]。我国也正在探索绩效预算制度，这一制度的实施，将对政府支出提出相对明确的绩效要求与考核标准，这就为审计机关开展绩效审计创造了良好的条件。反过来，绩效审计的开展也为绩效预算的实施提供了支持。通过绩效审计可以对项目或单位的绩效水平作出客观的评价，为下期预算提供决策基础，也便于考核预算单位的责任履行情况。当前审计机关应积极与财政部门配合，共同促进绩效预算制度的建立。同时，由于这一预算不是鼓励部门增加新的服务，而是将目标主要锁定在提高部门的服务质量和挖掘潜力上，因而也有利于控制预算规模，防止预算支出膨胀。它的实行对政府绩效审计的开展起到前后呼应的作用。其次，借鉴发达国家的经验，将财政预算的编制与执行分离，建立一个与财政部门平行的预算部门，由其负责财政预算的编制，财政部门只负责预算的执行。这样就使得预算的编制与执行之间就形成了相互制约的关系，为绩效审计创造良好的制度条件。审计署的经费纳入财政预算编制，专项列支，由预算部门确定和拨付，为开展预算执行部门或单位的绩效审计提供制度和经费上的保证，以足够的审计经费换取高质量的专业化的政府绩效审计。
政府绩效评估方面，改革初期，我国在政府绩效评估上片面强调“经济增长是硬道理”，GDP成为衡量各级政府政绩的唯一标准，影响了社会的可持续发展。随着服务型政府的政府治理理念在我国的不断深入，政府职能正在不断发生变化，社会各界对政府进一步“规范行为，提高效能，廉洁公正，增强责任”的要求越来越高，而绩效审计正是促进建立责任政府的重要手段。反过来，责任政府的建立也能够促进绩效审计向纵深发展。市场经济国家政府绩效评估的实践表明，政府绩效审计本身就是一种政府绩效评估行为，是对政府部门、预算单位、政府投资项目等的绩效所进行的监督和评价(温美琴，2007年)，多数国家政府绩效评估的开展都是以审计机关开展的绩效审计为主要的评估方式。我国政府绩效评估的形式主要包括政府组织的自我评估、专门政府机构的评估、公众参与的评估等。就专门政府机构进行的评估而言，除政府绩效审计外，财政部从2000年就开始探索公共支出绩效评估制度。如2003年9月，财政部颁布了《中央级行政经费项目支出绩效考评管理办法》;2004年12月，财政部出台《中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》;2005年，财政部、国务院扶贫办联合制定《财政扶贫资金绩效考评试行办法》(该办法2008年进行了修订)等。此外，2004年6月，人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，经过深入调查，并组织有关专家论证分析，提出了一套适用于我国地方政府绩效评估的指标体系。也就是说，我国目前对政府绩效的评估是由财政部、人事部与审计机关共同组织实施的。那么今后如何协调这些政府部门的关系，如何互相借鉴对方的经验(比如绩效评价指标)是我们必须破解的难题。各部门政府绩效评估指标体系的研究，都应促进社会的可持续发展，促进责任政府的建立。
最后，要构建政府绩效管理体系不得不提到政府会计。政府会计是指政府为会计核算主体，对政府的资产负债情况和收支情况进行记录、计量、核算和报告，以提供政府运行的宏观经济信息，并反映政府履行经济责任情况的会计系统。要保证预算的公正、公开、透明和财政资金使用的有效性，考察部门预算的合理性及其执行效果、考察政府采购成本的公允性，都需要相应的政府会计信息作支撑。国外许多国家都已建立政府会计制度，定期向社会公布政府的财务收支情况和资产负债情况，以接受社会监督、考察政府的经济责任。而我国政府部门目前执行的是1998年实施的包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度在内的预算会计制度体系只是通过预算会计核算政府的预算收支，各级政府不对自己的收支和资产负债进行核算，各部门的主体意识不强，以致对公共资源使用的责任不很明确，这就导致了会计信息不准确，管理和使用政府资产低效，出现重复支出低效支出，难以达到资源的有效利用，并形成财政风险，社会公众不能对政府的财务收支进行有效监督。而我们知道，会计标准是政府审计执业的重要标准，会计标准滞后势必会影响审计的标准和质量，也会影响政府审计职能的发挥和外部监督的效用。所以，政府绩效审计的实施迫切要求进行政府会计的改革。
以上是政府绩效审计建设的各项配套制度改革，以下论述服务型政府治理理念下政府绩效审计的各要素。
