学习《中华人民共和国行政复议法》

    学习《中华人民共和国行政复议法》

    行政复议是现代法治国家不可或缺的一种行政救济制度。现代国家的行政管理涉及范围广泛,内容繁多,情况复杂,与人民群众的关系十分密切,发生行政争议在所难免。虽然相对人有服从行政管理的义务,但是并不意味着行政机关可以随心所欲地实施行政行为。相反,现代国家的行政管理,要求行政机关必须依法行政,如果行政机关滥用权力,致使相对人的合法权益受到损害,相对人可以通过一定途径以求行政争议得到公平合理的解决,合法权益受到非法与不当行政行为侵害的当事人能够得到有效的救济。行政复议就是一种有效的救济手段。

    下面,就行政复议讲6个问题。

    一、行政复议法的立法宗旨、行政复议的概念和特征

    1991年1月1日,我国的行政复议条例施行。在这个条例的基础上,1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》,10月1日起施行。这个法共7章43条,对行政复议的范围、复议申请、受理、决定及法律责任作了规定。这个法与原条例相比,在扩大复议范围、方便群众、提高复议效率、强化行政机关的责任和对复议的司法审查方面都作了修改,受到各方面的好评。

    行政复议法的立法宗旨,第1条讲得很明白,主要有3点:①防止和纠正违法的或者不当的行政行为。这种行为在现实生活中是不少的。②保护公民、法人和其他组织的合法权益。这是制定行政复议法的一个基本出发点。民主政治的基本要求,就是最大限度地确保公民的权利和利益。行政相对人相对于行政机关来说总是弱者,法律应当保护弱者。③保障和监督行政机关依法行使职权。行政复议既是一种解决行政争议的活动,也是保障行政机关依法行使职权和实现上级行政机关对下级行政机关的行政行为进行监督的活动。通过行政复议,确认行政行为的合法有效性,保障和监督行政机关依法、正确履行职责;通过复议审查发现和纠正违法和不当行政行为,监督行政机关及其执法人员依法行使职权。对行政行为的监督,有多种形式,而党的监督、权力机关监督、人民群众和新闻舆论监督等都是外部监督,这些当然是重要的,政府系统内部的监督应当是最基本的也是最为有效的监督形式。

    行政复议的概念,即什么是行政复议?行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益,依法向行政机关提出申请,受理的行政机关对具体行政行为进行审查并作出决定的行政救济活动,是行政机关解决行政争议的一种方式,也是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。其法律特征主要有这样几点:

    ①行政复议是在行政机关的主持下进行的。

    履行行政复议审查职责的只能是行政机关本身,而且行使复议职权的是作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关。行政复议是基于行政上下级关系而建立的一种制度,具有明显的层级监督的特性。

    ②行政复议的前提是行政相对人提出申请,没有申请,就没有行政复议活动。

    ③行政复议具有“居中裁决”的特性。

    行政复议既要对行政管理相对人被损害的合法权益进行补救,又要对下级行政行为进行监督,因此必然出现与司法裁判活动相近的一些规则。如在总则中,特别将公正作为一项基本要求;在行政复议申请人的范围和权限上,尽量有所扩大,赋予其以前所没有的广泛的参与权、知情权、陈述权等;在行政复议程序上,规定了文书材料查阅制度,被申请人举证责任制度等。

    二、行政复议的基本原则

    行政复议法规定,行政复议机关履行行政复议职责,应当遵循的基本原则主要有6条:

    1.合法性原则

    首先,行政复议机关应当合法,即行政复议机关是享有法律、法规赋予的行政复议权的行政机关,对于受理的行政争议案件要具有复议管辖权。

    其次,行政复议的程序必须合法。行政复议机关在受理行政复议的申请、调查取证、审查具体行政行为以及作出复议决定等各个环节,都要严格按法定程序和期限办理。

    第三,行政复议的依据必须合法。复议机关审查复议案件所依据的法律、法规等必须是现行有效的,下位法不能与上位法相抵触。如果行政规章与法律相抵触,就不能作为复议的依据。

    2.公正性原则

    从某种意义上讲,公正原则是行政复议的灵魂,是取信于民的根本。行政复议机关在审理复议案件过程中,要公平、平等地对待双方当事人,把申请人和被申请人置于平等的地位,不能偏听偏信,偏袒一方,更不能“官官相护”。从复议程序上讲,一要告知申请人依法享有的权利,包括程序上的权利;二要给当事人双方同等的陈述理由的机会;三要满足申请人提出的其他合理、合法的要求等。

    3.公开性原则

    公开性是现代行政管理的基本要求之一,行政复议应当尽可能多地体现这一原则:一是复议案件的材料要公开;二是复议活动的全过程应公开;三是行政复议的结果必须公开。复议结果要明确具体,以书面形式送达当事人和有关复议参加人。

    4.及时原则

    这是行政复议效率比较高的特点所决定的。复议机关审理复议案件,要做到以下几点:一是要及时审查行政复议申请,在接到申请后要在5日内进行审查,并作出是否受理的决定;二是要抓紧时间开展复议案件的审理工作。要迅速确定承办人员,拟定复议工作计划,调查、核实证据材料,尽快掌握案件事实;三是要及时作出行政复议决定。对事实清楚、证据齐全、依据正确的案件,要及时作出复议决定,不一定非等到复议期限快要满才作决定。对应当由上级行政机关处理决定的事项,要及时书面转送、上报,以免久拖不决。

    5.便民原则

    复议程序与司法审判程序最大的不同就是在于其可以最大限度地节省申请人的时间、精力和费用。具体要做到:一要为行政相对人申请复议提供良好的条件,为申请人正常的复议申请要求提供帮助;二是在复议的方式上,实行书面审查为主的办法审理复议案件,将行政复议的举证责任主要由被申请人来承担;三是对于被申请人违法的具体行政行为给申请人的合法权益造成损害的,即使申请人没有提出行政赔偿请求,复议机关也可以一并责令被申请人依法给予其相应的赔偿,避免申请人再度申请行政赔偿。

    6.有错必纠原则

    纠正行政机关的错误是行政复议的一大功能,是行政复议机关必须遵循的基本原则。通过行政复议活动,保障行政机关正确行使职权,纠正行政机关执行法律上的错误行为,使法律、法规得以全面、正确地实施,实现其调整社会关系的目的。

    三、行政复议的范围

    这是指行政复议机关受理行政复议案件的权限范围。行政复议范围是行政复议制度中的一个重要问题。同行政复议条例相比,行政复议法扩大了行政复议范围。行政复议法有关复议范围的规定主要有以下3个方面:

    1.对具体行政行为不服申请复议,主要有10种情况:

    ①对行政处罚决定不服的。

    对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服,可申请行政复议。

    ②对行政强制措施不服的。

    行政强制措施包括两个方面,一是限制人身自由的行政强制措施,如劳动教养、扣留、强制遣送等;一是对财产的强制措施,如查封、扣押扣留、冻结等。如当事人认为行政机关的强制措施违法或者不当,可申请行政复议。

    ③对行政机关作出的有关许可证、执照、资质、资格等证书变更、中止、撤销的决定不服的。

    原行政复议条例没有这一项规定,这次立法新增加了这一内容。现实生活中,各种证照已经越来越多地进入各个领域,负责审批颁发的行政机关也很多。根据实际,法律把它纳入了复议范围。如当事人对行政机关作出的变更、中止、撤销决定不服,可申请行政复议。

    ④对行政机关作出的关于自然资源权的决定不服的。

    行政机关对土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权确权的案件这些年来呈上升趋势,有些政府在确认这方面的所有权和使用权方面存在违法或者不当的行政行为,为保护当事人的利益,规定了当事人如对此类行政决定不服,可申请行政复议。

    ⑤认为行政机关侵犯合法的经营自主权的。

    经营自主权是企业或者其他经济组织依法享有的基本权利,如果经营自主权受到干扰,行政机关随意干预企业内部管理,调拨企业物资,都将对企业的生产和经济效益带来影响,因此享有经营自主权的单位或者个人如认为行政行为侵犯了其经营自主权,可申请行政复议。

    ⑥认为行政机关变更或者废止土地承包经营合同,侵犯其合法权益的。

    这一项也是行政复议条例中所没有的。农村实行承包责任制是国家的一项长期政策。近年来,一些基层行政机关采取行政手段随意变更或者废止土地承包经营合同的事件时有发生,严重地伤害了农民的生产积极性,所以法律将这一行政行为也列入了行政复议范围。

    ⑦认为行政机关违法要求履行义务的。

    行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行义务已成为社会焦点问题,影响了行政机关的形象。因此,法律将这一违法行为列入了行政复议范围。

    ⑧认为行政机关不作为的。

    认为符合法定条件,申请行政机关颁发许可证、执照、资质资格证等证书,或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理;或者申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的,都是行政机关不履行职责,采取不作为的态度。对这种行为可以申请行政复议。

    ⑨认为行政机关没有依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费的。

    抚恤金、社会保险金和最低生活保障费,是国家对人民生活高度关心的反映,是我国社会主义制度优越性的体现。其中社会保险金和最低生活保障费是这次立法中新增加的内容,这是由于近些年来建立了发放这两种费用的相关制度,因此就有可能引起一些行政争议。因此,将其列入行政复议范围。需要说明的是,企业发放的抚恤金、非政府行为的保险不在申请行政复议之列。

    认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

    因为行政复议法采用的是列举式规定,列举的只是日常生活中常见的一些具体行政行为,不可能将所有的具体行政行为都列举穷尽,如侵犯公民劳动权利、政治权利的具体行政行为,复议法就没有列举,因此,必须要有一个兜底性条款,全面保护行政管理相对人的合法权益。对于具体行政行为,只要公民、法人或者其他组织认为侵犯了其合法权益,就无一例外地可以申请行政复议。

    2.对部分抽象行政行为的审查申请

    与行政复议条例相比,行政复议法的一大进步是赋予了当事人对规范性文件监督机制的启动权。法律规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议的同时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:这些规定包括国务院部门的规定;县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;乡镇人民政府的规定。这里不包括国务院部委规章和地方人民政府的规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。对抽象行政行为即规范性文件的审查还要符合这么几点,一是必须以对具体行政行为申请行政复议为前提,要具备行政复议申请人的身份;二是该抽象行政行为是作出具体行政行为的依据,如果两者不相关,则申请人不能要求审查;三是申请人应当在申请行政复议时提出对有关抽象行政行为进行审查的申请。所谓“规范性文件”,是指由行政机关制定和发布,除规章以外的,以设定行政管理相对人的权利义务为内容的具有普遍约束力的文件。

    3.不能申请复议的行政行为

    根据行政复议法的规定,有两种情形不能申请复议:

    ①不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的。行政处分是行政机关对其所属工作人员在违反政纪或者轻微违法行为时所给予的一种内部行政制裁。它与行政机关对行政管理相对人作出的具体行政行为不同,行政处分只能对与行政机关有行政隶属关系的人实施,对没有行政隶属关系的人,不能给予行政处分。行政机关对于其工作人员的处分及人事处理决定即使不当,也不能申请复议。只能依照法律、行政法规的规定向有关部门提出申诉。

    ②不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的。许多法律、法规规定了行政机关对于民事纠纷的处理,包括调解、仲裁等等。当事人凡是不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理的,不能通过行政复议来解决争议,应向人民法院提起诉讼。

    当然,行政机关侵犯国家公共利益的行为不属于行政复议管辖和追究的范围,“公”的问题不能通过行政复议这个渠道解决。对国防、外交等国家行为不服的,也不能申请行政复议。这些行为是以国家名义行使主权,并由国家承担行为后果的政治行为,如战争、军事演习、建交、断交、缔结条约、对省市区部分地区戒严等,对国家行为不服,不能采取行政救济手段。

    四、行政复议管辖

    行政复议管辖是指行政复议机关审理复议案件的权限和分工。行政复议管辖的法律规定,一方面明确了管辖的复议机关,另一方面又指导着公民、法人或者其他组织,应向哪一个行政机关提出行政复议申请,这些规定对于合法高效地进行行政复议,充分发挥复议制度的作用,具有十分重要的意义。主要有3种:

    1、选择管辖

    根据行政复议法规定,对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的行政复议,该部门的本级人民政府或者上一级主管部门都有管辖权,总的原则是由申请人选择管辖。申请人可以选择向该部门的本级政府申请行政复议,也可以选择向上一级主管部门申请行政复议,将选择行政复议机关的权力交给行政管理相对人,可使行政管理相对人充分行使复议权。如果行政管理相对人认为地方保护主义严重,可以避开地方政府而向上一级主管部门申请行政复议;如果认为行业保护色彩过浓,则可以选择向本级人民政府申请复议。这样规定,既符合我国行政机关设置及其内部领导体制的实际情况,又体现了便民原则。

    需要强调的是,申请人不能就同一具体行政行为同时向两个有管辖权的行政机关提出复议申请,而只能选择其中一个提出申请。如果同时向两个有管辖权的行政机关提出了复议申请,由最先收到行政复议申请的行政机关管辖。

    2、一般管辖

    (1)不服垂直领导部门具体行政行为的管辖。如对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的,向上一级主管部门申请行政复议。由于这些垂直领导部门工作的特殊性,地方政府不具有领导或者指导关系,不能有效行使“纠正权”,因此申请人应向其上一级主管部门申请行政复议。实行省以下垂直领导部门也按此原则实行复议管辖,但对省级部门则实行选择管辖。

    (2)不服地方各级人民政府具体行政行为的复议。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,向上一级人民政府申请行政复议。因为我国上下级政府存在领导与被领导关系,上一级政府对下级政府依法享有复议管辖权。

    行政复议法还赋予了省、自治区人民政府依法设立的派出机关行使行政复议权。申请人不服地区行政公署所属县级地方人民政府的具体行政行为,应当向地区行署申请行政复议,由行署管辖。行署的行政复议权得到了法律的明确,这是一大进步。这里要注意的是,行署的复议权明确了,但行署部门的行政复议权并没有明确,这点需要由省政府明确。

    (3)不服国务院部门和省级人民政府具体行政行为的复议管辖。法律规定,如对国务院部门和省级政府具体行政行为不服的,先由国务院部门或者省级政府原级复议,如对行政复议决定不服的,可以向人民法院提出行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院作出的裁决为最终裁决。为什么这样规定,主要有这么几个考虑:①按照向上一级行政机关申请复议的原则,本来对国务院部门和省级政府的具体行政行为不服的,理应向国务院申请复议。但考虑到国务院是最高行政机关,主要是制定大政方针,从全局上处理行政事务,一般不宜、也难以处理大量的具体行政事务,否则将影响国务院的正常工作。因此规定先进行原级复议。②行政复议的特点,就是层级监督,如果由本机关复议自己作出的具体行政行为,“自己监督自己”,复议决定难免不受原具体行政行为的影响,很难保证行政复议结果的公正性,不利于充分保护公民、法人和其他组织的合法权益。而国务院直接受理行政复议,有利于加强国务院对省部级行政机关工作的监督,促进依法行政,因此规定可以向国务院申请裁决。同时规定可以向人民法院提起行政诉讼,可以减少国务院受理裁决申请的数量。法律将选择权赋予了申请人。③国务院受理行政复议申请,也存在一个司法机关与行政机关的关系问题。按照行政诉讼法的规定,国务院受理行政复议申请后,作出的裁决如果不是终局,就面临着国务院作出的裁决可不可以向人民法院提起行政诉讼的问题。为此,法律规定了国务院作出的裁决是最终裁决。这些规定,比较好地解决了实际问题。

    3、特殊管辖

    行政复议的特殊管辖,是指行政复议管辖上的特殊情况。主要有这样几种:

    ①不服派出机关和派出机构的具体行政行为的复议管辖。派出机关是指省、自治区政府经国务院批准设立的行政公署、盟,县、自治县政府设立的区公所,以及市辖区、不设区的市人民政府设立的街道办事处。法律规定,对依法设立的派出机关的具体行政行为不服的,向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。

    此外,政府工作部门根据工作需要,可以依法设立一些派出机构,如公安派出所、税务所、工商所等。法律规定,对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的具体行政行为不服的,向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方政府申请行政复议。如对公安派出所的具体行政行为不服,申请人可选择向设立该派出所的公安机关或者该公安机关的本级人民政府申请复议。适用这一管辖原则需要符合几个条件:一是该派出机构是依法设立的;二是派出机构依法具有作出某种具体行政行为的资格;三是派出机构是以自己的名义独立作出具体行政行为。如果派出机构属于受委托不是以自己的名义作出具体行政行为的,适用法律第12条第1款规定(可以向该部门的本级政府或者上一级主管部门申请复议)。

    ②不服法律、法规授权的组织的具体行政行为的复议管辖。一些非行政机关的组织经过法律、法规授权后,可行使某些行政管理职权,对法定授权组织具体行政行为不服的,可以向直接管理该组织的行政机关申请行政复议。(如属于事业单位的卫生防疫站,对公共场所卫生违法行为,有处罚权。)

    ③不服共同具体行政行为的复议管辖。共同具体行政行为是指两个以上的行政机关以共同名义作出的具体行政行为。法律规定,对此不服的,向其共同上一级行政机关申请行政复议。

    ④不服被撤销的行政机关在其撤销前作出具体行政行为的复议管辖。公民、法人或者其他组织对被撤销的行政机关所作出的具体行政行为不服的,由继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关管辖。这是为了充分保护公民、法人或者其他组织的合法权益,促进行政机关依法行政,法律作出的特别规定。

    五、行政复议案件审理

    1、行政复议申请

    行政复议必须申请,但申请人的申请行为不一定都能引起行政复议机关行使复议权的法律后果,就是说,申请必须具备法定的条件和方式,并在法定的期限内提出,才能引起行政复议。

    ①申请期限规定

    行政复议申请期限是指申请人提出申请的法定有效期限。法律规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议;但法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。原来条例规定的期限是15日。现在法律规定申请期限少于60日的,一律按60日计算。这里讲的“知道”具体行政行为,怎么算“知道”:如果具体行政行为是当场作出的,那么书面决定或者通知注明的日期就是;如果书面决定或者通知是送达的,送达之日就是知道之日;如果具体行政行为是依法口头作出的,那么口头决定或者通知之日就是知道具体行政行为的日期;如果是通过公告的形式作出的,那么公告中注明的日期或者公告之日就是;如果行政机关应当出具书面决定或者通知而不出具,应当履行法定职责而不履行,公民、法人或者其他组织知道行政机关侵犯其合法权益之日即为知道具体行政行为的日期。

    法律针对一些特殊情况,规定了申请期限的中止,导致申请期限中止的法定情况是不可抗力或者其他正当理由。“不可抗力”是指不能预见、不能抗拒、也无法避免的客观情况,如地震、台风、洪水、火灾、战争、动乱、罢工等;“其他正当理由”是指除不可抗力之外的不能归责于申请人的事由,如公民病重、出国、丧失民事行为能力等等。出现这些情况,申请期限暂停计算,自障碍消除之日起继续计算。对于复议期限中止正当理由的认定,行政复议机关应当认真核实,从宽掌握,尽量准许其依法行使复议权。

    ②行政复议参加人

    根据法律规定,行政复议参加人包括行政复议申请人、被申请人、第三人以及行政复议代理人。

    申请人的条件:申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织,只要申请人主观上认为自己的合法权益受到侵犯就可以申请,而不考虑客观上是否确实受到侵犯;申请人必须是行政管理相对人,如果不是行政管理相对人,其权益只是间接受到具体行政行为影响的,不能作为行政复议申请人;必须依法书面或者口头形式申请,如果只是不服而没有提出申请,也不能成为行政复议申请人;申请人必须与被申请行政复议的具体行政行为有利害关系,即法律上的利益牵连。申请人有三种情况,一是公民,即具有中国国籍的自然人。如果这个公民死亡了,其近亲属是申请人可以申请。如果是无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的合法权益受到侵害,其监护人作为法定代理人可以代为申请行政复议。二是法人或者其他组织,其行政复议申请权由法人的法定代表人和组织的负责人行使。如果这个法人或者组织终止的,承受其权利的法人或者组织可以申请行政复议。三是外国人、无国籍人、外国组织。这些人和组织在我国受我国法律保护,同等享受权利,同等承担法律义务。如果该国对我国公民、法人和其他组织的行政复议权利加以限制,按照对等原则,我们也可对他们予以限制。

    被申请人:必须具备的条件,一是具有行政管理职能的行政机关,或者法律、法规授予一定行政管理权限的组织,不包括立法、司法、军事和党的机关;二是作出了申请人认为侵犯其合法权益的具体行政行为;三是同样应有申请人的复议申请所指。被申请人可以是:各级政府的工作部门;地方各级政府;县级以上政府依法设立的派出机关;政府工作部门依法设立的派出机构;法律、法规授权的组织。

    第三人:行政复议第三人,是指与被申请行政复议的具体行政行为有法律上的利害关系,由自己申请或者复议机关通知参加到正在进行的行政复议活动中的公民、法人或者其他组织。第三人有几种情况:一是行政案件的被处罚人或者被侵害人。如甲方盗用乙方的商标,行政机关对甲方作出处罚决定,甲方申请行政复议要求减轻处罚,行政复议开始后,乙方可以以第三人身份参加行政复议。二是确权行政案件中的一方或者双方。如甲、乙双方就某一发明专利的所有权或者使用权发生争议,行政机关确认甲不具有所有权或者使用权,甲不服申请行政复议,乙方可以以第三人身份参加。行政复议第三人参加行政复议,有利于保护各方当事人的合法权益,也有利于行政复议机关及时查清案件的全部事实真相,避免就同一问题产生新的行政复议,造成人力、物力的浪费。

    代理人:行政复议代理人,是指受申请人、第三人的委托,在代理权限内以申请人、第三人名义进行行政复议活动的人。委托代理人按照申请人、第三人的委托行使代理权,申请人、第三人对委托代理人的代理行为承担责任。申请人、第三人应以书面形式明确委托事项和授权范围,以避免超出代理范围的纠纷发生。

    ③申请的方式

    有书面申请方式和口头申请方式两种。

    申请书应当载明申请人的基本情况(姓名、地址、法人、组织名称、法定代表人、负责人等);被申请人的姓名、地址;申请复议的请求,主要事实和理由;提出申请的日期。

    口头申请的内容也大体如此,由复议机关负责记录,记录后应向申请人宣读,核实无误后由口头申请人签章。如果是电话口头申请的,复议机关也应当受理。不能附加法律之外的条件。至于申请人签章可以委托申请人所在地的行政机关请当事人签章。

    2、行政复议受理

    行政复议受理,标志着进入对具体行政行为进行实质审查阶段。行政复议受理之后,行政复议的申请人、被申请人和第三人相应取得了行政复议当事人的地位,享有相应的权利,并承担相应的义务。

    ①复议申请审查的期限

    行政复议法规定,行政复议申请自行政机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理,需在5日内对复议申请进行审查。(不含节假日)行政复议机关审查后,对符合法律规定的,依法受理;对不符合法律规定的,决定不予受理,并制作不予受理决定书,决定书要载明不予受理的理由;复议申请符合法律规定,但不属于本行政复议机关受理的范围,应告知申请人向有关行政复议机关提出(法律规定具有转送义务的县级人民政府除外)。

    ②复议申请的转送

    县级地方政府在收到申请人提出的不属于本机关受理的行政复议申请后,应在7日内(不含节假日)转送有关的行政复议机关,并应及时告知申请人被转送的行政机关的名称、转送的具体时间等。转送的复议申请仅限于行政复议法第15条第1款的规定(即对县级以上地方政府设立的派出机关和机构,对法律、法规授权的组织,对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的,对被撤销的行政机关在撤销前作出的具体行政行为不服的)。接受转送的行政复议机关在收到转送的复议申请之日起5日内要依法办理。

    ③不予受理的监督

    一是司法监督。根据行政诉讼法的规定,申请人可以就不受理或者不作复议决定的行为提起行政诉讼。人民法院对此作出裁决,实行司法监督。目前一些法律、法规规定了行政复议前置,目的是利用行政复议简便、快捷的长处解决行政争议。但也不能排除少数行政复议机关不认真履行行政复议职责。在这种情况下,申请人可以提起行政诉讼,要求法院进行监督。这种监督是程序上的,即不直接对申请行政复议的具体行政行为予以审查,而是要求行政机关受理或者作出决定。

    二是行政监督。行政复议机关无正当理由不予受理的,上级机关应当责令其受理;必要时,上级机关也可以直接受理。这里的“上级行政机关”是指作出不予受理决定的行政复议机关的上一级或者以上的行政机关。什么是“必要时”,法律没有规定,可以说,上级行政机关认为必要时就是必要时。比如上级机关认为不直接受理不能保护行政复议申请人的合法权益,不能纠正下级机关的错误;或者被申请人作出的具体行政行为是受理行政复议申请的行政复议机关默许、同意或者与其有重大牵连,经多次责令仍然不受理的;或者涉及国家形象,有重大影响的。这些都是“必要”的,可以直接受理。

    ④不停止执行

    行政复议期间具体行政行为不停止执行,这是行政法理论上公认的一条原则,体现了国家行政管理连续性和不间断性的要求,有利于维护国家行政管理的权威性。考虑到如果行政行为确有错误,为避免损失,行政复议法规定了几种停止执行的情况:一是被申请人认为需要停止执行的;二是复议机关认为需要停止执行的;三是申请人申请停止执行,复议机关认为其要求合理,裁决停止执行的;四是法律规定停止执行的。

    3、行政复议决定

    行政复议机关对申请复议的具体行政行为进行合法性、适当性审查后,作出的具有法律效力的书面裁决就是行政复议决定。在这里,审查是作出决定的前提。

    ①审查方式,原则上采取书面审查,就是只对申请人与被申请人提交的作出申请复议的具体行政行为的证据和有关材料进行审查,审查后即直接作出行政复议决定。这符合行政复议及时和便民的原则。在特殊情况下,兼采取调查情况、听取意见、当事人当面辩论等形式,申请人提出或者复议机关认为必要的,都可以采取这种方式。

    法律规定,被申请人有举证责任,因为具体行政行为是根据被申请人单方意见表示作出的,被申请人最有条件提交作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,在行政复议过程中,被申请人不得自行向申请人和其他有关组织和个人收集证据,也就是说在作出具体行政行为时,要“先取证,后决定”,而不能“先决定,后取证”。

    在行政复议审查过程中,申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、证据、依据、材料(涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的除外),这是法律赋予申请人的知情权、复议参与权。在作出行政复议决定前,申请人可以要求撤回行政复议申请。这是法律赋予的申请人依法处分行政复议权。申请人撤回行政复议申请,行政复议终止,申请人不得以同一事实和理由申请行政复议。因此,申请人要慎重行使这一权利。

    ②审查内容

    对具体行政行为审查,主要审查作出具体行政行为时认定的事实是否清楚,证据是否确凿充分,适用的依据是否正确,是否符合法定程序,被申请人是否正确履行法定职责,具体行政行为有无明显不当。

    对抽象行政行为的审查,这是法律新增的内容,有比较严格的程序。这里有两种情况,一是因申请人申请引起的对有关规定的审查,一种是行政复议机关主动发现引起的审查。

    ③审查期限:一般规定是60日以内,法律规定少于60日的除外。法律对延长期限规定,对情况复杂的,经行政复议机关负责人批准,可以适当延长,但延长期限最多不超过30日。

    ④行政复议决定的种类:行政复议机关根据审查情况,分别作出维持、撤销、变更、确认违法、责令履行职责、责令赔偿、责令重新作出具体行政行为等行政复议决定。行政复议书一经送达即发生法律效力,申请人和被申请人都必须遵守。送达的方式有直接送达、委托送达、邮寄送达、留置送达、公告送达等。

    对于已发生法律效力的行政复议决定,被申请人和申请人都必须执行;不履行的,必须承担相应的法律责任,由作出具体行政行为的机关或者行政复议机关依法强制执行,或者申请人民法院强制执行。法律还规定了复议机关及其工作人员的法律责任,主要是避免行政复议中的渎职、失职行为发生。

    ⑤行政复议的经费,列入本机关的行政经费,由本级财政予以保障,不得向申请人收取任何费用。

    六、行政复议与行政诉讼的联系和区别

    行政复议和行政诉讼作为救济的两条渠道,相对人究竟是申请复议还是提起诉讼,大致有3种情况:

    1、行政复议是行政诉讼的必经程序,即法律、法规规定,相对人不服行政机关所作出的具体行政行为,应当先申请复议,对复议不服才能提起诉讼。这也叫复议前置。

    2、只能申请复议,不得提起诉讼。

    就是相对人不服行政机关所作出的具体行政行为,只能向行政机关申请复议,而且复议机关所作出的复议决定为终局决定,不得再向人民法院提起诉讼。

    3、复议与诉讼由当事人选择。这里也有两种情况:一是法律、法规规定相对人不服行政机关所作出的具体行政行为,由相对人选择是申请复议还是提起诉讼,选择复议后仍不服时还可以向人民法院提起诉讼;或者法律、法规规定可以起诉,未规定行政复议,按照行政复议法和行政诉讼法的规定,也可以申请复议,对复议决定不服再向人民法院起诉,或者相对人直接向人民法院起诉。二是法律、法规规定申请复议或者提起诉讼由相对人自由选择,若选择了复议,不得再提起诉讼。

    行政复议与行政诉讼,作为救济渠道,有3点相同之处:一是两者都是宪法赋予公民的基本权利。二是两者都是相对人不服行政机关所作出的具体行政行为寻求救济的渠道,行政复议是行政救济,行政诉讼是司法救济。三是行政复议和行政诉讼都以不停止原具体行政行为的执行为原则,以停止执行为例外。

    行政复议与行政诉讼的区别主要是:一是受理机关不同。行政复议案件由上一级行政机关或者法律、法规规定的机关受理;行政诉讼案件则是由人民法院受理。二是审理的范围不同。审理复议案件,复议机关既审查具体行政行为的合法性,也审查具体行政行为的适当性;审理行政诉讼案件,人民法院一般只限于审查具体行政行为的合法性。三是适用的程序不同。行政复议的程序是行政程序,兼有行政与司法两重性,也有人称之为准司法程序;行政诉讼则适用司法程序。